社会保障税（Social Security Tax），又称社会保险税或工薪税，是指被保障人及其所在单位依据法律规定，按一定工资比例缴纳的用于社会保障的一种税收。即通过立法形式征收社会保障税，筹集社会保障基金，保障纳税人在年老、疾病、失业或者丧失劳动能力以及有其他困难时的医疗和基本生活需要。社会保障税起源于美国。1935年，在罗斯福总统的领导和主持下，美国通过了历史上第一部社会保障法典——（社会保障法）。该法规定，美国自1935年开始征收工资税。二战后，随着经济的高度发达和政治民主化趋势的加强，西方发达国家如英国、瑞典、加拿大等都实行“普遍福利”政策，纷纷征收社会保障税。目前，全世界有172个国家和地区建立了社会保障制度，其中100多个国家通过开征社会保障税来筹集社会保障基金。在瑞典、丹麦等国，社会保障税已成为头号税种。

　　在我国，关于社保费改税的探索已有多年。2006年9月，国家税务总局有关人士透露，“社保费”改“税”各相关工作正在积极推进。有专家提出，当前尽快实施社会保险费改税有其必要性和可行性，开征社会保障税的条件已日趋成熟。因此，有关人士预测，“十一五”期间，“费”改“税”有望正式实行。这些使得社保费改税再度引起人们的热议。那么，我国究竟有没有必要开征社会保障税？

　　一、开征社会保障税，不利于完善我国的社保制度，反而会产生新的问题。

　　目前，我国社会保障制度实行过程中存在着“范围小、层次低、差异大、管理乱、收缴难”的问题。

　　 1. 开征社会保障税，不利于扩大社会保障的覆盖范围。

　　《社会保险费征缴暂行条例》第三条规定：“基本养老保险费的征缴范围：国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业及其职工，实行企业化管理的事业单位及其职工。基本医疗保险费的征缴范围：国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业及其职工，国家机关及其工作人员，事业单位及其职工，民办非企业单位及其职工，社会团体及其专职人员。失业保险费的征缴范围：国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业及其职工，事业单位及其职工。省、自治区、直辖市人民政府根据当地实际情况，可以规定将城镇个体工商户纳入基本养老保险、基本医疗保险的范围，并可以规定将社会团体及其专职人员、民办非企业单位及其职工以及有雇工的城镇个体工商户及其雇工纳入失业保险的范围。”由此可见，占全国总人口70%的农民，目前仍基本上被摈弃于社会保障体系之外，依赖于家庭和土地保障；而社会团体的职员、民办非企业单位的职工、城镇个体工商户及其职工也没有强制性地纳入社会保险范围。实际上，我国真正能享受到社会保障的人是国家机关的工作人员、国有企业和城镇大集体企业的职工，而三资企业、私营企业和小集体企业职工及个体经营者部分并没有参加。截至2006年年底，全国参加城镇基本养老保险的人数为18766万人，参加基本医疗保险的人数为15732万人，参加工伤保险的人数为10268万人。①[1]普遍认为，通过开征社会保障税来筹集社会保障基金，基于税法所具有的强制性和社会保障税所具有的目的性和返还性，公民能够容易产生认同并接受。并且，在全国范围开征社会保障税，强制性地将小型集体企业和涉外企业的职工、个体劳动者、社会团体及其职员以及民办非企业单位及其职工纳入课税范围。这样不仅可以提高社会保障覆盖率，完善社会保障制度，而且有利于缩小贫富差距，解除公民的后顾之忧。

　　实际上，各地区只要将上述有能力缴纳社会保险的人员强制性地纳入社会保险的统筹范围，这样也就扩大了社会保障的覆盖范围。而如果开征社会保障税，将上述人员强制性地纳入缴费范围，又会带来新的问题。例如，对于失业人员是否也应缴纳养老保险和医疗保险？一般来讲，失业人员对税收的负担能力很弱，强制性地将其纳入，超过了他们自身的承受能力；而将其排除在社会保障制度之外，对于有能力缴纳的失业人员来讲，又是不合理的，也剥夺了他们基本的社会权利。在农村，绝大部分农民没有社会保障税的负担能力。而要扩大覆盖范围，只能采取自愿缴纳的原则，这与税收的强制性相违背，但却与费的灵活性相适应。也就是说，费既可以自愿缴纳也可以强制缴纳。因此，对城市的失业人员和农民采取收费的形式，可以自愿缴纳，这样既不会增加他们的负担，也使有能力参加社会保险并愿意参加者纳入了社会保障的范围。另外，现行社会保障制度设立“个人账户”的目的正是为了加强个人缴费与未来受益之间的联系，以鼓励大家尽量参保，扩大覆盖面。因为建立“个人账户”就等于建立了个人产权，多缴多得，少缴少得，不缴不得，既可以适应我国社会城乡各阶层的不同需要，也有利于在现阶段扩大社会保险的覆盖面。而开征社会保障税也就消除了这种激励作用，使参保的积极性受挫，不利于扩大覆盖面。因此，从扩大覆盖面来讲，我国没有必要将社会保险费改为社会保障税。

　　2. 开征社会保障税，不能提高统筹层次和缩小地区差异。

　　目前，我国除了养老保险、医疗保险和失业保险外，其它社会保险项目还没有全面实行社会统筹。即使是养老保险、医疗保险和失业保险统筹，一部分地区实行省级统筹，一部分地区仍停留在市县级统筹阶段。现行社会保障基金由各地政府制定标准和办法进行筹集和管理，各地区间的统筹比例差异很大。同时，在已享受社会保障的人群中，由于保障资金来源不一，享受的社会保障待遇也存在很大的差异。而通过开征社会保障税来筹集社会保障基金，可以使全国范围内的税率统一起来，以改变目前各地区之间、企业之间政出多门、负担不均、待遇有别的现象。社会保险的负担水平、待遇水平由此得以统一，为人才的自由流动和企业的公平竞争创造条件。同时，只有全国性的社会保障基金才便于政府在更大的空间内调剂余缺，平衡地区间的差距。

　　解决社会保障制度层次低、差异大的问题，关键在于提高统筹层次。但统筹层次的提高又受我国国情的制约。我国是一个发展中国家，经济发展水平比较低，发展又不平衡，造成各地区的人口分布、工资水平差异比较大。各地区经济发展的不平衡决定了各地区所制定的社会保障制度千差万别，也就形成了我国现行的社会保障制度具有“层次低、差异大”的问题。因此，要解决这一问题，需要不断地发展生产力，缩小地区间经济发展的差异；同时，在中央的指导下，逐步地提高统筹层次，缩小差异，做到地区间的统一。这样才能最终达到全国社会保障制度的统一，才能消除“层次低、差异大”的问题，才能为人才的自由流动和企业的公平竞争创造条件。而如果在当前开征社会保障税，全国按照统一的税率征收，会造成税收负担与生产力的发展水平不相适应，违背了税收公平的原则，而且会更进一步地拉大地区间的差异。所以说，当前社会保障税不适合我国的国情。

　　3. 开征社会保障税，不是解决社会保障基金管理混乱问题的唯一途径。

　　在我国，劳动部门负责城镇国有企业单位职工的养老保险、工伤保险和失业保险；人事部门负责行政事业单位干部职工的养老保险；卫生部门负责医疗保险。这些部门都设有社会保障机构,自成体系,缺乏一个统一的机构进行管理和协调,导致机构重叠和执行成本高昂，也危及到社会保障基金的安全。在我国，社会保障基金被挪作它用，投资于股票和房地产等高风险行业,不能收回的现象比较普遍；贪污挥霍浪费的现象也时有发生；社会保障基金的管理费用过高。而由立法机关颁布社会保障税法,税务部门负责税款的征收与管理。财政部门负责编制社会保障基金预算，定期向社会保障机构划拨保障资金，监督社会保障税的征管和使用。社会保障机构负责保障制度、政策的制订,具体使用社会保障金。这样建立起规范的征收、管理、使用责任制，既可以使社会保障金的管理、使用更加公平合理；也便于公民对保障金的使用、管理进行监督,增强公民的参与意识；还可以使国家财政对社会保障资金实行全过程的管理和监督，克服社会保障金管理混乱的问题。

　　实际上，造成现行社会保障基金管理混乱的原因主要在于统筹层次低和缺乏完善的监督管理体制。因此，解决这一问题，一要提高统筹层次，如上所述，这不是一朝一夕的事；二要完善我国的监管机制，由劳动和社会保障部门对基本养老、医疗、失业、工伤等社会保险实行统一的管理。费具有灵活性，其管理的方式可以多样化，采用税收的征收和管理方式也无可厚非。所以，只要社会保险费采用税收的征收和管理方式，即由税务机关负责征收，财政部门负责管理和监督，劳动和社会保障部门使用，就达到了克服社会保障基金管理混乱弊端的目的，能够保障基金的安全性，也就没有必要开征社会保障税了。

　　4. 开征社会保障税，无法解决社会保障基金征缴难的问题。

　　在我国，尽管社会保障基金可以由税务机关征收，但税务机关的征收也不能适用《税收征管法》，只能适用《社会保险费征缴暂行条例》。而《社会保险费征缴暂行条例》属于国务院颁布的行政法规，其效力自然低于法律，且规定难免失之规范。据劳动和社会保障部的一份最新统计表明，目前全国企业欠缴养老保险费共383亿元，其中1000万元以上的欠费大户有200余家。①[2]对于统筹缴费，一部分行业在狭隘的部门利益驱动下千方百计地逃避缴费义务。2005年，中国各地劳动部门常规稽核共查出少报缴费人数1005万人，少缴社会保险费45亿元。②[3]连企业效益较好的铁道、电力、石油、金融等行业也普遍存在少报缴费人数的情况。而开征社会保障税，有利于增强筹资的强制性，提高社会保障基金的征缴率。因为开征社会保障税后，征纳双方都将受到法律的约束，抗税不缴、逃税不缴或者挤占挪用，都会受到法律的制裁。这样就可以克服当前社会保险费所面临的收缴难问题，有力地保证了社会保障资基金来源的稳定性和征缴的可靠性。

　　但实际上，开征社会保障税，也无法解决收缴难的问题。首先，社会保障制度的运行必须具备一定的物质条件：企业要有较好的经济效益，有能力为职工的社会保险缴费；劳动者提供劳动获得的工资报酬，除满足正常生活需要外，还有一定的剩余，有能力缴纳社会保险费。不管是企业还是职工缴纳的社会保障基金能否按时足额缴纳，关键在于企业的生产经营状况。一些企业效益不佳，经营处于停产、半停产甚至破产状态，无力缴纳社会保险费。目前，全国企业欠缴养老保险费共383亿元，其中1000万元以上的欠费大户有200余家。①[4]其中的一部分企业已无缴费能力，成为欠缴社会保险费的主要原因。其次，开征社会保障税并不必然提高征收的力度。法国等许多欧洲国家都是社会保险费，但征缴力度和权威性并没有因此而受影响。可见，征缴率的高低，归根到底取决于社会保障制度的设计是否科学合理，是否符合中国国情，是否存在激励机制，而不在于名称是社会保险费还是社会保障税。

　　综上所述，上述认为通过开征社会保障税就能克服现行社会保障制度的弊端者，只看到了国外社会保障税的优点，没有注意到其产生和存在的基础，更没有看到我国的具体国情，尤其是现行社会保障制度弊端产生和存在的根源。我国是一个发展中国家，经济发展水平比较低，发展又不平衡，造成各地区的人口分布、工资水平差异比较大，再加上有9亿农村人口。这些使得中央只能制定社会保障制度的框架，具体的应授权地方根据本地区的实际情况来制定和实施。而各地区所制定的标准不一，也就导致了我国社会保障制度的差异大，影响了社会保障基金的收缴和管理，导致了社会保障统筹层次难以提高。所以说，

　　我国无论是开征社会保障税还是征收社会保险费，都会存在同样的问题。即使我国要开征社会保障税，也首先要解决纳税人、统一的税率、纳税人的相关信息、个人账户等一系列的问题。而如果这些问题解决了，现行社会保障制度所存在的上述弊端也就迎刃而解了。

　　二、 开征社会保障税，不能解决老龄化和失业问题，反而会增加新的社会矛盾。

　　现阶段，我国人口老龄化速度加快，离退休人员数量剧增，造成全国养老保险费支出总额剧增，医疗保险费支出总额也随之剧增。这些给我国社会保障带来巨大压力的同时，也危及到社会的长期稳定。并且，我国国有经济的战略性调整、企业经营机制的转换等方面的改革如火如荼，企业的破产、关闭、兼并、重组连绵不断，这造成了一些企业职工的失业，再加上每年新增的就业人口和农村的剩余劳动力。这给我国就业环境带来巨大压力，也危及到社会的稳定。因此，通过开征社会保障税，建立一个比较规范和稳定的社会保障资金来源渠道，可以有效缓解社会矛盾，确保改革的成功进行和社会的长期稳定。

　　解决人口老龄化问题和失业问题，主要的是要增加筹资渠道并有所积累。而开征社会保障税，只不过是筹资方式发生了变化，不仅没有增加新的筹资渠道，而且加重了政府的责任。因为政府将承担社会保障基金不足的无限责任，也就陷入了对未来社会保障的支出负无限责任的困境。同时，我国要应对我国人口的老龄化高峰，就必须从现在开始有所积累，即养老保障采取部分积累的模式。在我国，由政府进行财政划拨的方式进行积累已不可能，因此只能将企业的少部分缴费和个人的缴费予以积累。这又势必产生个人的缴费与未来的受益间的联系，具有费的返还性特点，与税的无偿性相违背。而且，相对于我国国情来讲，现行的社会保障水平是比较高的。开征社会保障税之后，将部分基金用于解决老龄化和失业问题，就要降低现在的保障水平，会产生利益冲突，增加社会矛盾，从而危及改革和社会的稳定。因此，开征社会保障税，并不能解决人口的老龄化和失业问题。

　　三、 开征社会保障税，不符合国际潮流。

　　目前，全世界有172个国家和地区建立了社会保障制度，其中100多个国家通过开征社会保障税来筹集社会保障基金。因此，我国通过开征社会保障税，有利于同国际接轨。

　　自１９世纪８０年代现代社会保障制度在德国诞生以来，全世界社会保障制度的筹资形式大致上经历了三个阶段。第一个阶段是缴费制阶段。二战前，几乎所有建立社保制度的国家效法德国的俾斯麦模式，实行缴费制，当时的社保制度具有强烈的行业性质以及非财政性和现收现付的特点。第二个阶段是费改税的阶段。二战以后，英国普遍待遇型的贝弗里奇模式风靡全球。欧洲许多国家都进行了彻底的改革，把社保费改成了社保税，实行现收现付制和普遍待遇型。第三阶段是税改费阶段，从２０世纪８０年代初开始，石油危机和全球化浪潮对现收现付制提出了挑战。一些国家不堪重负，开始消减福利支出。而以智利为代表的社保私有化改革创造出的个人账户积累制，吸引了各国的决策者和研究者。此后，税改费的浪潮风起云涌。因此，现在的国际潮流不是费改税，而是税改费，由现收现付制向积累制和现收现付制相结合的方向转换，加强缴税与受益的联系，增加制度的吸引力。因此，我国将社会保险费改为社会保障税，并不符合国际潮流。

　　四、社会保险费更适合我国的基本国情，有利于社会保障制度的完善。

　　一国的社会保障制度是采取税收的方式还是采取收费的方式，主要的取决于一国的基本国情和社会保障制度的模式。即一国社会保障制度的改革必须与一国的生产力发展水平、各方的承受能力以及各个地区的实际情况相适应，这是必须遵循的一条基本原则。

　　税收是国家为了实现其职能的需要，依照法律规定，以国家政权体现者的身份，强制向纳税人无偿征地收货币或者实物，具有强制性、无偿性和固定性三个特征。①[5]收费是指国家行政、司法机关及事业单位为行使特定的社会管理职能而向被管理者或受处罚者收取的一定数量的货币或同值资产，具有灵活性、适度强制性和受益性的特征。②[6]从理论上讲，税与费之间最大的不同在于它具有“无偿性”，而费则不然。纳税人从国家提供的公共物品和公共服务中获得的收益，与其缴税的数量之间没有直接关系，国家可将税收收入进行转移支付，可统筹安排使用；而费则有明显的补偿性、返还性，受益人相对固定，其缴费数量与受益程度直接相关，缴费者与国家之间建立起一种“有偿交换”的关系。同时，税收具有严格的强制性，而收费具有灵活性。也就是说，税的刚性要大于费的刚性。税收由法律统一规定，税务机关负责征收并上缴国家和地方财政，通过财政预算拨付使用，具有严格的强制性和程序性，有固定的征收和管理的模式。所以，税要求制度安排的一体化，而费则可以根据不同的制度安排来筹集资金。另外，税收具有普遍性，而费具有相对性。从税与费的区别中，可以得出我国的社会保障制度应采用缴费制，而不是纳税制。

　　首先，缴费制更适合我国的基本国情。一方面，我国生产力发展水平低且不平衡，导致了地区间经济上的巨大差异。即使在同一地区，社会各阶层的承受能力也是不相同的。这些要求我国社会保障制度的多样化，要求各地区要根据实际情况，制定和实行灵活的社会保障制度。而社会保险费具有灵活性，可以根据不同的制度安排来筹集社会保险资金，适应社会保险统筹多层次的要求。另一方面，在社会保障的项目中，失业保险和医疗保险都遵循“收支平衡”的原则，即现收现付制；而养老保险由于未来人口老龄化的支付高峰，需要一定程度的积累。我国目前也面临人口老龄化的严峻趋势，应选择部分积累制，因其具有一定的补偿性和返还性，宜采用收费的方式筹集社会保险基金。

　　其次，缴费制符合我国社会保障制度的模式。一般而言，实行普遍待遇型保障模式，则具有无偿性、固定性、公益性和非对称性特点，可以采用税收方式筹资，也可以采用收费方式筹资；实行缴费关联型的保障模式，享受的权利与缴费的义务相对等，应采用有偿、对称的收费方式筹资，而不宜采取纳税方式。而我国目前实行的是缴费关联型的保障模式，缴费的多少、有无与未来的受益直接相关，宜采用缴费的方式。

　　再次，缴费制符合我国目前的社会保障制度的特点。一方面，我国的社保制度建设却远没有定型，一切都在变革探索之中，尤其是医疗保险改革被认为是失败了，进一步增加了不确定性。另一方面，我国目前的社会保障制度安排呈现多层次，如养老保险制度会针对企业职工、行政和事业单位人员、灵活就业者以及农民等设计不同的制度；由于转制导致针对“老人”、“中人”和“新人”不同的征缴和记帐方式。这些与税的刚性不符，却与费的柔性和灵活性吻合。

　　最后，缴费制有利于扩大社会保障的覆盖范围。扩大覆盖范围，关键是激励问题，使人们能够自愿地加入到这个制度中来。要达到这个目的，只有增加制度吸引力，就要保护个人账户的财产权、强调缴款与收益的关联性，即坚持社保供款的“费”的属性，才能使人们得到实惠，激发参加社保制度的热情，才能最终扩大制度覆盖范围。