燃油税，是指对在我国境内行驶的汽车购用的汽油、柴油所征收的税。按照初步改革方案，开征燃油税是将养路费等交通规费改为征税，即在现行汽油和柴油价格的基础上增加税收，同时有条件地取消部分路桥收费。开征此税并非是我国的创举,当今世界许多国家都已经在实行燃油税的征收制度。

　　早在1994年，我国已提出征收燃油税的动议。1998年，有关部门更将开征此税确定为税费改革的一个突破口。2001年，时任国家税务总局局长的金人庆透露，燃油税出台工作已就绪，将在适当时候开征该税。2002年和2005年，税务总局又先后两次表示燃油税将“择机”出台。然而，时至今日，燃油税立法仍未见出台。那么，遭遇“难产”的燃油税立法究竟遇到了哪些问题，应该依循何种路径才能最终获得通过并实行呢？根据我对这一税收的理解，我认为，燃油税立法出台之路大致可以分为以下几个阶段。

　　

　　一． 确定征收燃油税的合理性和必要性。

　　任何税费的存在都要有其自身的原因和价值，只有对征收燃油税的理由和作用进行论证，得到积极的答案，才能确定进行燃油税立法工作是正确的道路，并为之奠定理论基础。税收是关系到国计民生的财政手段，要分析燃油税存在的合理性和必要性，就必须与国家政策方针和社会经济实践结合起来。

　　1．以燃油税取代养路费，符合我国税费改革的方向——建立“税主费辅”的格局。

　　近些年来，我国税费改革一直在如火如荼地进行之中，与收费相比，税收具有强制性、固定性、无偿性等特点，其形式更为规范和稳定，此外，税收还天然具有调节收入分配和促进经济持续稳定发展的重要功能。而收费往往是政府在不适合采用征税方式或尚不确定的领域内，所采用的较为便利和灵活有效的取得财政收入的方式。通过税与费的自身特点，不难看出在规范化的政府收入体系中，税收应当作为主力队员，居于主导地位，是政府取得资金满足社会公共需要的主要形式，而收费则应当是政府取得收入的补充形式。

　　与此同时，我国已经由计划经济转入市场经济，政府部门已经由资源配置的主体退居为配角，“以收定支”的原则也逐步被“以支定收”所替代，财政的职能范围主要以满足社会公共需要为界限，即凡是属于社会公共需要领域的事项，财政才需介入。这决定了政府支出事项往往具有一个共同的性质，即“只有投入，极少产出”，政府为满足社会公共需要而投入的钱，基本是有去无回的。[1]面对这种情况，税收的性质使其能够更为有效地为政府支出提供稳定、可靠的资金来源，从而确保政府履行职能。由此我们也能够得到这样的结论：在规范化的政府收入体系中，应当建立“税主费辅”的格局。

　　要想推动我国税费制度向这种格局前进，就必须改变原先存在的收费多过收税的情况，改变的方式有多种，具体到养路费这一行政性收费项目，其征收已历时多年，无论从稳定性还是从性质上考虑，都具有“名为费、实为税”的特征，最恰当的改革途径应当是将其纳入税收的轨道。因此，燃油税的征收，是符合我国税费改革基本方向的。

　　2．多年实践已经反映出养路费的征收存在不合理性，主要是不能体现“谁受益，谁缴费”的精神，引起广泛不满。相比之下，燃油税的设计更为合理，更能体现公平。

　　我国现行的养路费收取方法有两种，一是按吨位计费，二是按运营收入计费。这使得使用率不同的车辆之间费用却基本相同与固定，实际上是一种定额收费制，用车多和用车少的区别得不到体现。

　　开征燃油税以后，将按照车辆用油多少缴纳相应的税款。一方面，行驶里程较少的车主交费也相应较少，反之亦然，这充分体现出“多用路、多交钱”的公平原则。用车多的人享受了更多国家提供的公共交通服务，因此需要支付更多的对价，这也是符合税收本质的。另一方面，不同车型的耗油率有所差别，小排量、低油耗的车主付出的燃油税很可能将低于过去的养路费、车船使用税等固定支出，而大排量、高油耗的车多为高档豪华车型，车主的经济条件往往相对优越，他们所缴纳的税额会超过普通轿车的税额，也充分体现了“量能课税”原则，对于在社会二次分配中调节贫富差距是有一定帮助的。

　　3．燃油税将对现今社会中的一些棘手问题起到有利影响。

　　1）开征燃油税可以在一定程度上促进车辆的使用者采取措施降低油耗，能够起到引导合理出行，减少交通堵塞，保护公路的作用。更重要的是，我国的经济发展已经进入了高能耗阶段，节约能源，促进石油资源的节约和高效利用，缓解石油需求压力，保护环境，正是燃油税顺应社会需要的体现。

　　2）实施燃油税后，对各种车辆不再“一视同仁”，相对于养路费，低排量的经济型轿车和微型车的支出要“合算”得多，这会成为消费者购买新车的重要指标之一，因此可达到鼓励汽车厂商发展节能车型和加快淘汰高油耗车的效果，促进汽车产业结构优化。

　　综上所述，以燃油税的征收取代养路费等费用，是符合我国国情的必然发展趋势，具有合理性和必要性。

　　

　　二．为燃油税设立立法依据。

　　在确定了燃油税征收的必要性之后，要考虑的问题是这种上税是否有法律依据，会不会与之前的法律相冲突。只有在法律上寻到确切的依据，燃油税的立法工作才具备可行性。

　　1997年7月3日，我国第八届全国人大常委会第二十六次会议通过了《中华人民共和国公路法》，但其中并没有开征燃油税的依据，只有将“公路养路费”改征“燃油附加费”的条款。因此，要上税，就必须先修改《公路法》。原来的《公路法》中，第21条第1款规定：“筹集公路建设资金，除各级人民政府的财政拨款，可以依照法律或者国务院有关规定决定征收用于公路建设的费用；还可以依法向国内外金融机构或者外国政府贷款。”第36条规定：“公路养路费用采取征收燃油附加费的办法。拥有车辆的单位和个人，在购买燃油时，应当按照国家有关规定缴纳燃油附加费。征收燃油附加费的，不得再征收公路养路费。具体实施办法和步骤由国务院规定。燃油附加费征收办法施行前，仍实行现行的公路养路费征收办法。”第76条则对欠缴费用的罚款措施作出了规定。可见，如果要征收燃油税，必须先对这三个条文进行修改。

　　1998年10月和1999年4月，国务院先后两次将修改《公司法》相关条文的决定提请全国人大常委会审议，均未获通过。1999年10月31日，九届全国人大常委会第十二次会议才终于通过了《公路法》修正案，将第21条第1款修改为：“筹集公路建设资金，除各级人民政府的财政拨款，包括依法征税筹集的公路建设专项资金转为的财政拨款外，可以依法向国内外金融机构或者外国政府贷款。”第36条修改为：“国家采用依法征税的办法筹集公路养护资金，具体实施办法和步骤由国务院规定。”原第76条予以取消。[2]至此，燃油税的出台才有了法律依据，为立法工作准备了法律条件。

　　

　　三．燃油税立法需解决各方利益分配的问题：

　　这是燃油税立法出台所面临的一个重要问题，也是最有难度的问题之一。我国的税制改革，每前进一步都会影响到社会各个阶层和群体的利益，可谓“牵一发而动全身”，而燃油税改革会牵涉到能源、运输、汽车消费等许多行业，涉及公路养护、能源开发、交通工具管理等多个行政部门，情势更是复杂。燃油税之所以迟迟不能实行，原因之一便是各方利益博弈未能获得协调，从而给立法出台带来了巨大的阻力。只有妥善的解决利益分配问题，燃油税的立法工作才有可能取得成功。下面，我试图对这一税收所涉及的利益纠纷作一个大致分类。

　　1．不同政府部门间的利益矛盾。

　　几十年来，养路费、车船使用费等费用一直由交通部、地税局征收，一旦改为燃油税，这一部分收入就会由原来交管部门收取的行政规费转为国家税收，进入国税渠道, 交通部原有的上路稽查和罚款的权利也不复存在，这些既得利益的损失明显打破了相关部门现有的利益分配格局。另外，开征燃油税后会取消路桥收费，这将引发高速公路、国道收费站等处数十万工作人员的安置问题（事实上，2000年前后燃油税推出功亏一篑，很可能与当时需要安置27万路桥收费人员有很大关系）；公路养护部门将无法直接得到养路费，只能找税务部门索要。这些因利益变动而引发的问题较难得到解决，燃油税的立法工作难免举步维艰。

　　2．中央与地方的利益协调问题。

　　目前，养路费的征收管理单位是交管部门，而交管部门是由各地政府管辖的，所收得的养路费的相当一部分自然要归入地方政府；路桥收费虽然由公路监管部门收取，但大半还是属于地方政府的收入。这种局面在燃油税改革后必将发生变化，税收应上缴国家财政，这势必影响地方政府利益，从而直接导致地方政府对这一举措的回应不甚积极。

　　如今，为了协调中央与地方利益分配的问题，较为普遍的意见是主张将燃油税设定为共享税，在这种征收模式下，燃油税收入主要由中央政府管理，但会通过一定的渠道转移部分收入归地方使用，具体操作中，可以由各地国税部门征收，并确定中央与地方的分成比例。虽然这种做法仍然会减少地方政府收入，削弱他们自主使用公路建设与维护资金的权力，但在一定程度上能够缓解中央与地方政府的利益矛盾，有利于推动燃油税立法的进行。

　　3. 纳税人的利益变动。

　　以上所说的利益主体都是燃油税的管理主体，而纳税人则是燃油税的负担主体。作为燃油的使用者和消费者，他们对于燃油税的态度也会对立法能否最终出台起到关键性的影响。未来的燃油税的纳税人身份与地位各异，形成了利益关系不同的若干群体，他们因燃油税改革而发生的利益变化也将各不相同。

　　在私人用车领域，虽然由于各地道路状况区别，缴纳同样的税款可能享受到质量不同的公共产品，但大体来说还是能够体现出“多用路、多交钱”的公平原则，而对于一些情况较为特殊的用油群体来说就未必如此了。这些需要区别对待的群体主要包括：农业（渔业）用油；非车用油；公交车、出租车等运营车辆用油；中西部等经济较为落后地区用油，等等。具体说来，中西部地区人民应受到一些照顾，其理由显而易见；在非车用油领域，因为这些用户的用油和养路之间没有直接关系，让他们来承担由养路费演变而来的燃油税将有违税收公平；在出租汽车、汽车货运客运领域内，燃油税最终会转嫁到乘客或货主的身上，但事实上是运营者和乘客、货主共同享受了公路这种公共产品，因此，仅仅由后者来负担燃油税显然也是不公平的；农业（渔业）用油的特殊性，则是与我国坚决避免增加农业与农民负担的政策紧密联系的。

　　那么应如何均衡各个消费群体的利益分配呢？考虑到免税的实行很可能导致投机者掀起倒卖狂潮，进而扰乱油品市场秩序，国家可以转而采取补偿的手段[3]。但值得注意的是，一味补贴将会抑制市场机制作用的发挥——用油越多，补贴也越多，会导致浪费。因此，在市场经济环境下，通过提高产品销售价格转嫁因燃油税征收导致燃油涨价从而抬高的生产成本，也是一个切实可行的方法。

　　

　　四．燃油税立法出台需要得到公众支持。

　　对于燃油税的实行，曾有人提出由国家税务总局将有关方案上报国务院，并由国务院颁布有关的部门规章强制执行的方案，这一做法也许较易在行政机关内部协调立场，但却未必会得到广大消费者的认可，前面已经提到，作为纳税人的公众对于燃油税的态度不可忽视，因此这种方案不见得是一种可取的方法。

　　从法律的角度来看，税收征管应当是以社会契约为基础，在宪法和法律的范围内进行调整。但是在我国，税收法律关系往往具有相当浓厚的行政色彩，几乎每一次税制改革都没有广泛征求社会各界的意见，这不能不说是我国税费改革程序不到位的一个表现。在税收负担相对较轻，特别是在负担主体利益分化不明显的情况下，这样的税制改革也许不会遇到太大的阻力。但是，燃油税将是一个涉及广泛纳税人群的税种，牵涉到大量群众的切身利益，其改革必将引起社会的广泛关注，而由于税收的强制性特征，一旦开征，消费者便没有选择的权利，因此，他们对于燃油税征收的态度必须得到重视。历史和实践经验都表明，一项得不到社会公众认可的改革事项，往往会归于失败。如果老百姓对于燃油税大多持反对态度，那么这一税收立法出台的机会必然微乎其微。

　　与此同时，我国人民的法律观念和对自身利益的维护意识都在不断增强，面对错综复杂的燃油税改革，民众有强烈的了解具体内容与情况的愿望，对立法与改革的透明度有较高要求。然而近几年来，燃油税改革似乎一直是税务总局唱主角，辅以行政机关之间的相互协调，至于各方究竟持何立场，外界均不得而知，民众也就无从判断各个部门所持的支持或反对燃油税的理由是否合理正当。虽然在具体的燃油税立法工作中，老百姓起不到“拍板”的决定作用，但是在主张和谐社会的今天，任何一项税收的出台都不可能、也不应该越过大众的利益需求，不能够剥夺公众了解真相的权利。除此之外，缺乏透明度的改革措施还会导致缺乏有力的外部监督，从而使主管部门效率低下，久议而不决。

　　针对这种局面，我国的燃油税改革应当开展更为全面、详细和深入的宣传与解释工作，让公众透彻了解开征燃油税的具体内容、立法进展、问题所在和改革意义。在此基础上，广泛征求群众意见，鼓励公众进行监督。我们不难想象，如果得不到群众由衷的理解与支持，燃油税立法出台之路是不可能通畅的，因此，提高透明度，取得公众的信任，是燃油税立法出台的必经之路。

　　

　　五．完善开征燃油税的相关配套措施：

　　 在燃油税立法未出台之前，必须先做好相关配套措施的准备工作，唯有如此，才能保障燃油税立法成为切实可行的法规，从而为其出台扫清障碍。开征燃油税的配套措施范围较广，涉及法律、行政、经济生活等各个领域，其中与燃油税立法能否出台具有较为直接联系的措施包括：

　　1．强化税收征管。养路费改为燃油税后，纳税户将大幅增加，且税源分散，因此须大力加强税收征管，建立科学的征管体制，以保证燃油税能够及时、足额入库。与此相关，还应建立起相应的惩罚机制，起到警示、督促的作用。

　　2．加强税收监管，力求内部监管与外部监管一起抓。目前主要是对燃油税的改革状况和立法过程进行监督；开征之后，则是加大对执法过程的监督，如果执法中出现失职、渎职行为，则要加大打击力度。

　　3．完善分税制，协调中央与地方的财政关系。

　　4．合理分流、安置现有收费人员。前文已有提到，人员安置问题也是燃油税改革的阻力之一，可以考虑通过公务员队伍调整、再就业、社会保障等途径进行安置。

　　5．推行税务公开制度，做好政策和具体操作内容的宣传工作，争取更为广泛的社会公众的信任与支持。

　　6．逐步建立和完善特殊群体用油的补偿机制和渠道，为燃油税立法出台扫除障碍，创造条件。

　　

　　此外，燃油税立法还需对一些具体的技术性问题加以考虑，做出规定。如燃油税应在哪一环节征收，税率定为多少才算合理，等等。这些问题虽然相对细小，但是任何一环的失误都会导致燃油税立法不能最终确定，难以出台。

　　

　　我认为，在以上的几大步骤都经过了全面、深入的考虑，各个问题都得到了科学、合理的处理之后，燃油税立法出台就算是达到了“万事具备，只欠东风”的地步。而这“东风”，便是我国税务部门一直在密切关注的石油价格变化。

　　诚然，在汽油、柴油原有价格的基础上增加税收，必然会导致燃油市场价格上扬。我国设计燃油税时的国际油价是15美元／桶，但此后油价不断上调，现在已超过40美元／桶，如果在这样的油价下出台燃油税，无疑会进一步增加企业成本和居民支出。因此，税务部门表示，燃油税立法迟迟不能出台，油价上涨是主要原因。但是，对于这一说法，我并不完全赞同，理由如下：

　　一方面，油价不断走高，说明当前油源供应紧缺，需要节约用油，而开征燃油税所带来的油价提升正可作为引导用油节约的一个手段，也就是说，燃油税改革对于节油是有积极作用的。从这个角度说，油价上涨反而为燃油税改革提供了有效契机。

　　另一方面，从现实角度分析，以目前国际石油市场的形势来看，未来中国将在很长时期内面临高油价的国际环境，而这种情况仅依靠我国一己之力显然是不可能改变的。在这种长期高油价的预期下，期待油价降至20美元 / 桶左右时再开征燃油税，明显是不现实的。

　　此外，根据发改委能源经济与战略研究中心主任高世宪的说法，我国目前一辆车一年的养路费、路桥费等各种费用之和，平均要突破2000元人民币。在燃油税改革完成以后，把这些成本折合在油价上，其支出到底是增加还是减少，现在下结论还为时过早。

　　综合以上几方面的因素，我认为油价居高不下的事实不应成为再三推迟燃油税出台的理由。任何税收改革措施都会引发问题，但迟迟不开征燃油税的弊端恐怕更大。一味等待下去未必能使状况好转，反而可能耽误一项良好的改革事项。

　　

　　通过前文中对燃油税立法出台的路径所作的简要分析，我认为，燃油税改革是好处多过坏处的，况且如今我国已经完成了绝大部分相关工作，利弊相权，此时较为明智的做法，应当是在经过缜密筹备、审慎决策之后，果断的出台燃油税立法，推出这项改革措施。即使油价仍然居高，但如果能够切实做好立法工作，让各方充分表达诉求，解决本文中所述的问题，那么燃油税立法出台的道路还是会顺畅的。

【注释】

[1]高培勇：《中国税费改革问题研究》，经济科学出版社2004年版，P17-23。　 　 [2]邓联繁：《中国税费改革的现状与对策》，中国民主法制出版社2001年版，P99。　 　 [3]邓联繁：《中国税费改革的现状与对策》，中国民主法制出版社2001年版，P106

文章出处：中国财税法网