公共基础设施行业市场化是近些年来一个足够热门但也是一个异常沉重的话题。按照我个人的理解，基础设施行业市场化的最终目的应该是政府依据效率原则促使公共服务实现社会化低成本和高效率的供给。

       一、行业主管与行业监管
       公共基础设施行业市场化首先要求政府职能的重塑。过去几十年里，中国的环境基础设施行业一直沿循着“资产政府拥有，领导政府任命，价格政府制定，经营政府控制、盈亏政府统负”传统模式。行业的产权结构、治理结构和市场结构带有强烈的政府主导倾向。因此，市场化首先要求政府本身进行功能的重塑，实现“行业主管”机构向“行业监管”机构的角色转换。
        实现“行业主管”机构向“行业监管”机构角色转换中的第一个关键环节是要调整传统的政企关系。中国公共基础设施行业传统管理体制的一个非常突出的特征就是把政府部门和相关企业纳入一种简单的“隶属关系”或行政性的上下级模式之中。虽然这在很长一段历史时间里有其积极作用，但从行政角度界分地位的不平等自然会形成一种强烈的“婆媳效应”，作为上级，主管部门往往扮演的是事无巨细的“婆婆”角色，处于支配地位，。而作为下级的企业则如同一个小心翼翼的“媳妇”，处于被支配地位。而这种隶属关系助长了主管部门的居高临下心理。例如，在某个公用企业与外商合资谈判过程中，行业部门谈判官员首先关心的是协议条款中是否写明了合资企业的主管部门。更有甚者，个别官员对公共基础设施行业的民营化或市场化持消极抵触的心理，究其根源，就是市场化在一定程度上意味着外来资本的进入，而资本结构的变化必然导致行业治理结构发生相应变化，企业将拥有更多的自主权，有可能动摇作为主管部门的“婆婆”地位。
        实现“行业主管”机构向“行业监管”机构的角色转换中的第二个关键环节是改变政府主管部门的“厂商保护主义”倾向。尽管主管部门经常对下属企业多加干预，但在另一方面，隶属关系特征也打造了一种根深蒂固的政企利益纽带。主管部门自然把下属企业视为己出或嫡系，经常充当行业利益的“政策保镖”。突出表现有二，一是偏重产业利益而忽视公众利益，例如在消费者群体对某些公用企业的霸王行为等提出质疑或投诉时，被诉企业最大护法就是本行业主管部门的文件规定或政策、法规依据，再如，中国在世界上拥有最多数量的固定和移动电话，但中国的老百姓依然在忍受价格极其高昂的电讯资费，而主管部门至今对公众的降价呼声置若罔闻。也许对某些人来说，行业利润水平的高低远比百姓腰包的鼓瘪程度更为亲切。二是偏重产业政策而忽视竞争政策，我国某些政府主管部门在公共基础设施市场化过程中，时常怀着一种“狼来了”或“护犊”的心理，有意设置种种市场准入门坎来阻碍竞争和打压新进入者，维护既得利益者。
        多数发达国家或地区均以具有垄断特征的公用行业为管制对象而设置专门机构，严格监管业内企业行为和维护公众利益，其管制目标、管制功能和管制对象与我国传统的主管部门体制大相径庭，从这一点上讲，目前中国的公共基础设施政府管理体系还没有实现由传统的政府主管部门向新型的公共监管机构的转化，距离真正意义上的公共监管机构差距甚远。因此，必须重塑公共监管目标体系和建立新型的公共监管机构，要割断政府主管部门与被管企业之间长期形成的利益依附关系，政企之间应由传统的隶属关系转变为监管关系，监管部门由向企业负责变为向公众负责，从体制上防止和杜绝厂商保护主义或行业政策保镖倾向，这应成为我国公共行业市场化改革的行政基础。
        二、技术监管与效率监管
        另外就是技术监管与效率监管问题。很长时间里，我国公共基础设施行业存在“唯技术化”倾向，它们更多地被视为技术性行业而非经济性产业。例如一般以为，铁道局长似乎适合由铁道学院毕业的官员担任，城市水务行业的领导的最佳人选应该具有给排水的专业知识，即我们常说的“专业对口”。在这种专业思维定式支配下，监管机构的决策层或管理层多为技术性人员所组成、占据或把持。导致对技术水平和设施水平的关注程度通常高于对效率水平的关注，例如，我国公共基础设施行业制定有许多技术性规范，但鲜有效率性参考数值。事实是，我国许多公共基础设施行业目前的技术水平和设施先进程度与国外或发达国家相比已经接近或处于基本相同水平，但在管理、经营效率和劳动生产率水平上却有很大差距。例如，某发达国家的一个日处理量为5万吨的污水厂的管理、操作人员可能不足10人，但在同样技术标准和设施水平的条件下，我国的某些地方却高达几十或上百人，技术水平的提升程度与生产效率的增加程度不完全匹配，这不能不说是行业结构中“重技术，轻管理”，“重专业，轻制度”的后果。诺贝尔奖金获得者萨缪尔森曾经列举过一个极好的例子，20世纪70年代，针对美国民用航空业经营效率低下的情况，美国总统卡特坚持由经济学家卡恩担任美国民用航空委员会新任主席，虽然这一决定遭到了宇航员出身的航空公司董事长的激烈抨击和热嘲冷讽，但最后的结果是整个民用航空业的竞争效率和运营效益大大提高。
        效率监管意味着监管部门要在关注行业标准、技术水平、运营规范等内容之外，还要对公共基础设施企业制定效率改善目标和施加效率改善压力。而这与监管机构制定的竞争或激励性政策的内容是紧密相关的。在公共基础设施行业市场化过程中，政府监管部门一定要制定适合的政策和法规，建立、维护竞争秩序，假如不从监管政策和法律上激励或确保竞争对手和竞争环境的存在，国有资本还在日复一日地唱独角戏，公共基础设施行业的管理和运营就没有压力和对比，监管机构也就无从作出效率是否优劣的判断或取舍，而这才应该是公共基础设施行业市场化的归宿和真缔。

        三、政府公信与企业诚信
公共基础设施民营化通常意味着非国有经济成分参与公共服务。而这种参与往往要以协议或合同的形式对政府与企业之间的权利和义务边界进行约定。这需要协议双方都必须“守信”，而政府公信是企业诚信的对应。
        某个污水处理厂民营化过程中，按照原拟定的条款内容，政府部门有义务查处和防止未经预处理的工业或非生活类废水进入公共污水系统。如果出现非合资企业可控因素，进水中工业污染物严重超标，导致难以达标排放，经过环保部门核实后可以给予企业免责。如果此时企业采取额外积极措施减少了污染损失，政府可对企业由此增加的成本进行合理补偿。本来这一条款内容合情合理，但却遭到个别官员的反对，理由是，文件中不宜涉及政府责任。此外，个别官员对“对企业由此增加的成本进行合理补偿”这一点进行指责，认为这属于不平等条约，使人感到啼笑皆非。正如家长将一个初中适龄孩童送入高中，老师花费了大量的额外精力补课，在该学生圆满完成学业考入大学后，人们建议对授课老师的额外付出进行合理补偿时却遭到家长的严厉斥责一样。从这一意义上讲，公共基础设施市场化过程中的政府公信是指政府的承诺和相关行为一定要具备逻辑的一致性、情理的正当性和政策的合理性，简言之，一定要有令人信服的“公信”，而不能像水性杨花的多情女子或蛮不讲理的街头悍妇。 

        四、价格监管与成本监管
        公共服务业的价格监管是一个世界性难题。尽管一些学者从理论上不厌其烦地论证所谓“边际成本”定价原理，即服务价格应尽量接近成本或“保本微利”，但还是难以解决实际操作中的困难。其道理很简单，如果定价愈接近成本就愈合理，那么，一个厨子做的菜定价108元钱，实际成本是100元，利润率为8%，另一个厨子做了一份同样数量和质量的菜，定价58元钱，实际成本是50元钱，利润率是16%。能否得出结论，前者的价格比后者合理？
        在公共基础设施行业市场化过程中，厂商最为关心的问题通常是定价，这也是政府最头痛的问题。传统经济学逻辑主张“边际成本”定价原理，即采用限制厂商利润率的方法。我国的“城市供水价格管理办法”也分别对投资回收期间和一般运营期间的厂商利润率加以限定（8-12%）。但接下来的问题与上面的两个厨子的例子相似了，究竟是50元成本之上的8%还是100元之上的8%？其实，成本与利润属于“水涨船高”的关系。衡量政府价格监管绩效的最终标准是看社会公众支付的价格在什么水准而非利润率在什么水平，其中的关键是监管厂商的成本基数。
        亚当.斯密曾经将一切市场主体描绘成试图使自己利润最大化的“经济人”。任何厂商在参与公共行业市场化过程中，毫无例外地会瞄准利润最大化这一目标。作为政府监管者，怎么在厂商利润最大化与公众支付价格最小化两者之间找到某种平衡呢？我曾经主持过一个供水和一个污水处理合资项目谈判。开谈伊始，外方引据《城市供水价格管理办法》的条款要求政府确定利润率水平。谈判进行的非常艰难。为此，在后一个项目中，我们设计了一个价格机制，即将合资期限划分为若干个价格核定期（三年为一期），在首个结算价格核定后，如果，（1）出现成本下降；（2）且成本下降“连续”出现于两个核定期内；（3）每次成本下降幅度不低于为5%；而且（4）总价格低于同区域和同行业平均水平，那么，在适度参考同期物价指数的前提下，允许企业以第二次成本降幅水平为基础对今后剩余核算期的价格实行“包干”或“封顶”，这时候，对企业的利润率水平不予限制。有趣的是，外方一方面抱怨成本已经被压的很低，没有任何降低可能，另一方面却对此模式表示出异常强烈的兴趣。
        既然抱怨没有降低的空间了，为什么还感兴趣？道理很简单，假如你不理会价格多少而把利润率限定在8%，那么100元的成本我可以得8元利润，而成本降低到50元我仅仅得到4元利润，降低成本反而吃亏了。如果你把不理会利润率多少而把价格限定在100元，成本降到70元我就可以得到30元的利润，这时候我就有强烈的降低成本动力。作为经营者，他们要比监管者更清楚里面是否有成本降低的空间。其实上述设计的价格监管模式是根据“利益激励”、“价格上限”和“标杆比较”等原理和国外新近出现的价格实践综合而成的，它的特点是：（1）给予厂商削减成本来扩大利润空间的动力；（2）通过价格封顶来减少监管难度及力求防止价格逐年上涨；（3）通过与同类企业的价格比较来确保封顶价格具有合理性和不高于正常标准。
        中国有句俗话“鹬蚌相争，渔翁得利”，如果我们已经意识到，根本无法消除厂商的利润最大化私欲的话，那么在构思价格管制模式时，就应该设计不止一种的方案，迫使厂商在利润率水平高低与利润规模多寡之间权衡和选择。激励厂商在力图实现利润最大化的同时也具有降低成本或价格总水平的强烈动力，最终实现厂商利益和公众利益的双赢。但无论如何，控制厂商的成本水平而非利润率水平应该作为价格监管的核心。 

        五、资产目标与效率目标
这几年围绕公共基础设施行业的融资话题真是轰轰烈烈，什么“资产出让”、“证券化融资”、“资产重组”、“资产并购”等。基础设施行业属于资本密集性行业，其市场化过程肯定要涉及大量的资本性运作问题。但接下来的问题是，我们在瞄准资产规模扩大的同时是否还有别的目标追求？
《权衡》杂志曾经向我约了一篇《公用事业民营化的陷阱》的稿件，里面谈了一个观点，即在当前讨论公共行业民营化的时候，人们似乎太多地注意了民营化的融资功能，而对公共服务的质量、范围、价格的变化或对公共福利的改善和增加程度没有引起足够的关注，而后者才是问题的核心。它关系到民营化是否具备必要性、合法性或合理性的问题。
        某座桥梁与香港某公司合资，外方投入一亿美元，外资规模不可不谓不多。回报率在10%以上，按照当时的银行贷款利率水平和国内当时的资金短缺情况也不为太过。但时隔不久，发现每年要向外方支付1000余万的回报实在难以承受，况且随着国内资金供给形势的好转，10%以上的回报率愈使人大呼上当，只好提前退还外方投资本金并给予相应的补偿，结果是长期的合资演变成了短期的高利贷。
       “没有免费的午餐”这句话应该成为公共基础设施行业市场化融资或资本运作过程中的座右铭，尤其对那些因暂时性资金短缺而寻求投资，或那些在=资产转让中一昧追求国有资产简单增值的人来说更是如此。我个人一直坚持一个观点，公共行业的市场化的最主要目标必须是提高经营效率而非扩大资本数量。由于资本成本最终要反映在即期或远期的消费价格或公共财政补贴的现金流量上，前端的过量资本进入必然会给之后的公共服务价格形成巨大压力。政府监管部门在选择民营化合作伙伴时，要把经营效率和社会公众利益作为首要衡量标准而不能仅仅追求一时的融资数量或国有资产变现和出让时的帐面增值，换句话说，在上述两个厨子之间，应该在同等条件下选择那个50元成本的，这样才能确保选择经营效率水平高而非仅仅是资本存量大的厂商进入公共基础设施服务市场。

        六、项目建设与项目运营
        最近几年，尤其是亚洲金融危机以来，我国政府采取积极的财政政策，加大了对公共基础设施行业的投资力度。公共行业的设施能力和充足程度有很大提高。例如，全国各地都兴建的许多污水处理厂，但相当一部分污水处理装置的能力尚未完全发挥。这里面有若干原因。
一是运营资金短缺。许多地方轰轰烈烈筹集建设资金，但项目建成以后没有可靠的运营资金渠道。加上价格政策迟迟不到位，使的建成的公共设施处于既缺乏财政资金保障，也缺乏社会资金来源的窘境，经常停停开开，变相成为了某种摆设或当地政府的难题，难以提供应有的公共服务。
二是配套设施能力不足。按照国际惯例，污水处理厂与污水管网的规划和建设应该同步。但在我国许多地方出现了污水处理厂的建设超前于污水管网改造或建设的情况。其结果是，污水处理厂由于进水不足而被迫闲置能力。
        配套设施能力的不足给市场化运营过程中的政府监管带来了一系列难题。我曾经实地考察过一个建成的处理污水厂。当时的中标处理价格约为0.3元/吨,可谓非常有竞争力。但这一约定有一个有趣前提：就是要满负荷运转（大约是5万吨/日）。当问及什么时候可以满负荷，回答是要等全部集水管网系统修好以后，再问什么时候可以修好全部管网系统，似乎没有人能精确回答。而且令人吃惊的是，当时甚至很长一段时间里这个城市的整个自来水用量都没有5万吨。那么，这种约定的所谓“满负荷运行价格”究竟有什么意义？是不是故意设置的圈套?
       在公共基础设施行业民营化过程中，厂商往往偏爱“后端”或“独立”设施的民营化，竭力避免牵扯配套设施能力问题。但作为政府监管部门，假如不加分析地仅仅瞄准项目的建设性内容，不考虑项目民营化运行过程中的配套条件，就会跌入陷阱。从这一点上讲，政府的政策和监管重心不应该仅仅限于项目前端，更重要的是要对之后的项目运行的各种因素加以预期和防范。

      七、准入监管与过程监管
       公共基础设施行业多有“自然垄断”的经济学特征。所谓自然垄断主要是指行业结构的规模经济和范围经济特征。以往对结构性垄断与行为性垄断之间没有清晰的定论。随着经济学、法学和公用事业管制理论研究的深入，人们对自然垄断行业的可竞争性有了认识并且创制出各种办法和措施来激励竞争环境的形成。国家建设部和有关省市区出台的《特许经营管理条例》等都是如此。
       但是应该看到，目前的某些政策和法规还是有很大的局限性。其中最主要的是它们多为程序性和市场准入方面的监管法规。但公共基础设施行业最为核心的问题绝非仅仅限于程序问题和市场准入问题，更多的实质性问题而且是最为困难的过程性内容是市场进入发生后的行为或过程控制。这是因为，通过特许经营权竞争性进入产生的优化结果会随着时间的推移发生变化。例如，公共基础设施行业的经营期限一般很长，投标者通常仅仅承诺的是起始阶段的价格，这时候他似乎是被动的。但一些有实力的厂商可以在投标时以其财务实力做后盾刻意压低起始价格并先中标再说，等到进入市场和起始阶段过后再与监管部门讨价还价或实行垄断，那时他就变成主动的了。所以，试图仅以一部“特许经营管理条例”或一套标准合同范本来解决市场进入以后的过程或内容监管问题只是幻想。换言之，准入性的法规解决的是“入学考试”形式规范和学生基本素质的问题，但入学后学习成绩或教育质量的优劣等过程效果问题则远未回答。在我国公用事业基础性和配套性法律框架尚未完善的情况下，单凭市场准入性单行法规来订立民营化协议风险甚至更为巨大。
        我2004年应受世界银行邀请与市政府领导考察智利、阿根廷以及2005年应英国贸易署考察英国和法国水务市场时发现，这些国家公用事业民营化的一个前提条件是制定和完善基础性和配套性的法律框架，如《公用事业法》、《公用企业法》《公共服务价格与补贴法》、《公用事业监管法》、《公共服务法》等并对政府、企业、公众的权利和义务等作出了清晰的规定，在这种情况下订立协议，能比较有效地防止政策和法律的不确定性，避免政策法规的冲突或纠纷和实现事后的法律救济等。比如说，国家发改委与建设部对某些公用事业行业的合资年限一个是25年，另一个是30年，哪个服从哪个？需要基本法律对此进行调整。而我国关于公用事业的多数基本法律目前尚未进入立法议程和立法程序。就像你要制定或颁布国徽法时，突然发现宪法尚未制定一样。因此，在没有基本法律制度的前提下制定或颁布或急忙出台部门性的单项法规，尽管在某种程度上可以解决市场准入的程序监管问题，但无法回避市场进入后的实质监管问题。而后者才是政府监管的真正难点。

         八、监管效率与官员素质
20世纪60年代，美国的智库兰德公司受美国国会委托曾经对美国公共监管机构进行了一次调查并在提交的报告中指出，“监管过程的效率改善主要在于挑选符合资质要求的工作人员。有能力的人可以使有缺陷的法律变得可以操作，没有能力的人可以把良好的法律变得破烂不堪”。美国学者罗伯特•库什曼也指出，“我们是法律的政府而不是人的政府，但监管机构的效率却往往取决于政府的人”。
        对于政府监管资源配置来说，监管官员的质量或素质尤其关键。一个城市在洽谈合资水厂时外方对当地政府的规划规模要求有求必应，合同签定后政府要购买企业生产出的水量时却后悔不迭。因为规划数值太高，实际消费数量根本没有那么多。某些官员对合作条款中的“企业自主融资”熟视无睹，结果在核定成本时却发现厂商的经营性融资多来自股东贷款，其利息水平之高如同高利贷一样。在公用事业的民营化过程中，为什么某些政府有时成为尴尬的被告或者扮演不守信用的角色？这里面固然有政府的公信问题，但也不能否认，某些政府官员也确有苦衷或难言之处，因为他们事后发现自己掉进了厂商精心策划的陷阱之中，而这恰恰源自这些官员在公共行业监管知识方面的欠缺甚至无知。从这一点上看，监管地位的高低与监管效率的优劣，监管官员的地位能力与知识能力之间并不总处于逻辑顺向关系之中。
        比如前面的例子，我国对公共基础设施实行的价格监管依然在沿袭着传统和陈旧的“投资回报”或“收益率”限定模式。在这种模式下，企业没有降低成本的动力，反而有扩大成本的冲动,用成本规模拉动利润规模。结果是管住了利润率却没有管住价格。事实上，国际上，尤其是某些发达国家和地区已经开始一些新的价格管制模式，如“价格上限”，“价格包干”等激励监管方式，但这些新的理念、理论、机制等首先要由监管官员理解、采纳甚至制定。否则只能是纸上谈兵。首先要进入监管官员的头脑变为“知识能力”，然后才能转化为监管官员的地位能力并付诸实践。如果监管官员没有这种知识能力，他的地位能力将会为你带来非常大的麻烦。
        官员素质问题固然与自身知识修养不足有关，但从另一个侧面也反映出我国监管人力资源培育机制的缺陷。公共管制是一个老生常谈的话题且公共行业也并非是什么新兴产业，但对它的理论研究和实践探索却费尽了学者和政府的心机。尤其是在自然垄断、价格模式、竞争机制等方面的理论进展或突破，也仅是近几十年的事情。有些问题，不单是官员，甚至连某些博学的学者都未必十分清楚，而进入实际性的操作后，难度就更大。这就要求我们的监管者要随时了解公共管制过程中的新问题和新动向，及时调整政策和法规，以适应形势发展和解决问题，而且非常重要的是，要通过培育机制将公共管制的理论和实践方面的新思维和新方法及时传输给监管机构和人员。我曾经与一个大学的领导谈过，我国各个大学都有公共管理这一专业，但却没有公用事业监管这门课程，许多教科书仅仅是阐述管理学甚至主要是企业管理的一般性知识或概念，而国外大学中的管理学与管制学是两个差异很大的概念，后者更加偏重政府公共行为和政府监管产业而且是公共管理最主要的课程。从这一点上，作为最基本和主要的培育机制的学校，应该结合我国经济改革的实际需要，适时调整专业设置和教学内容，为我国的公共行业的改革培育有质量的人力资源。换言之，公共行业的民营化已经成为大势所趋，监管培育机制和内容也要与时俱进。
文章出处：三农三法网