内容摘要：我国中小企业信用担保体系在运作实践中面临着来自政府、银行、中小企业以担保机构自身的多种潜在风险，因此必须建立市场准入制度、资本管理制度、风险管理制度、银保合作制度、政府扶持制度、政府监管制度以及其他相关制度，才能针对性的进行风险防范，实现规范发展。

关键词：中小企业  信用担保体系  风险  法律防范

一、我国中小企业信用担保体系的实践境况与潜在风险

为了破解中小企业融资难题，扶持中小企业发展，我国以1999年国家经贸委发布《关于建立中小企业信用担保体系试点的指导意见》为契机，正式启动了中小企业信用担保体系建设。据不完全统计，目前全国共有各类信用担保机构500多家，初步形成了一个以国家、省、市三级政策性信用担保为主体，互助性担保和商业性担保机构为两翼，涵盖担保和反担保业务的中小企业信用担保体系。1几年来各类担保机构共募集担保资金达80亿元，可以为中小企业提供500亿元左右的贷款担保支持。2从而既在微观层面，作为特殊的金融服务中介者和参与人，通过提升中小企业的资信，促进了资金融通，降低了金融风险；又在宏观层面，作为一种宏观调控的经济杠杆，引导资源配置，实现了政府特定的经济目标。但是由于中小企业信用担保体系初建成、制度初运行，实践中也还存在一些问题，隐藏着许多风险：

（一、）外部困境与风险

1、政府行政干预多。中小企业信用担保体系作为一种政府主导型改革中的新生事物，具有很强的政策性，而各种信用担保机构都或多或少地得到了相关政府部门各种形式的支持，因此容易在开展业务时丧失独立性，受政府行为的干预和长官意志的左右。信用担保机构的“政府化”倾向，往往使得其在担保过程中迫于行政压力和人情纠葛，承接了大量的高风险项目，从而加大了经营风险。

2、协作银行配合难。银行作为经济人，往往基于自身利益的考虑，尽量压低贷款担保的放大倍数和自身的风险分担比例。这种风险承担的不对称性，一方面直接增加了担保机构的代偿责任，严重制约着担保机构的发展和担保业务的开展；另一方面又滋生了银行在监管贷款项目时的道德风险，使其贯彻审慎原则的动力减弱，放贷冲动增加，贷前风险评估和贷后控制力度下降，从而又间接增加了担保机构的潜在代偿风险。

3、受惠企业监控难。一般而言，效益高、潜力大、信用好的企业容易融资，而需要融资担保的企业往往情形相反，这就一定程度上意味着，担保机构就是在进行逆向选择。同时由于有担保机构的担保，一些中小企业在签订担保合同、贷款到位后，道德风险激增，还款压力和还款努力程度降低。信息不对称更加大了这种错误选择的可能性，使得一些信誉差的企业能轻易摆脱监管，随意逃废债务，转嫁风险，导致担保机构风险增加。

（二、）内部困境与风险

1、担保市场体系不健全。首先，国家级的政策性信用担保机构还未建立，缺少能分担风险的最后再担保人制度；有的地方至今还没有成立省级再担保机构，少了一道风险防线。其次，有的地方仅仅有政策性信用担保机构，而没有内生于市场的互助性担保机构和商业性信用担保机构，担保机构少，担保品种单一，风险集中。再次，各地方、各种类的担保机构之间还没有很好形成业务合作、风险分散的机制，担保业的组织化程度还很低。

2、资本金规模小质量低。首先，实际到位资金不足。据初步统计，实到担保资金最多的政策性信用担保机构也才有60亿元左右，担保资金严重不足，.降低了担保公司注册资本作为金融杠杆工具的乘数放大效应。其次，资金结构不合理。各类担保机构的资金中，都有很大一部分都表现为国有土地使用权、实物等不易变现的形式，银行很难接受，既影响了担保公司的信用度，又容易导致流动性风险。再次，缺少稳定、有效的担保代偿损失补偿制度，这就使得其承担风险的能力较弱。

3、内部控制措施少力度小。首先，据统计整个信用担保体系中只有五成左右的机构采取了公司制，.法人治理结构不规范，专业技术人员匮乏，容易产生决策风险和操作风险。其次，缺乏科学的风险评估制度、运行监测制度和债务追偿制度，容易导致信用风险。再次，实践中由于中小企业的特殊性质，担保保证金制度、反担保制度和再担保制度等往往实施不力，风险分担效果差。

二、我国中小企业信用担保体系的风险防范与制度选择

国际经验表明，中小企业信用担保是世界公认的高风险行业。而对于政府财政主导型的我国中小企业信用担保体系而言，担保机构的代偿风险，最终往往容易转化为实际上的财政代偿风险，使担保机构对中小企业的信用担保，异化为财政信用担保，进而丧失其独立性和存在价值。因此我国的中小企业信用担保体系建设，必须坚持鼓励发展与防范风险相结合的原则，通过政府监管、市场约束、内部控制、外部审计以及行业自律等手段的有效协调配合，对风险进行多角度、全方位的控制、分散与降解，进而对担保机构形成从市场准入、持续运作直至危机处理和市场退出的全程规管，实现中小企业信用担保体系的安全稳健经营和快速健康发展。

（一、）市场准入制度

1、核准设立制度。为了从源头控制担保风险，要严格行业准入制度，防止劣质担保机构进入。在注册资金要求方面：应针对不同级别、不同类型的担保机构设置不同的注册资本限额。其资金可以来自财政预算拨款、国有资产划拨 、社会募集资金、会费（担保保证金）或认股、捐赠等多种渠道。但应该以货币资产为主,也可以有一定比例易于变现的实物、权利资产。在治理结构要求方面：除法律另有规定外，担保机构一般应采取公司制，建立产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学的内部治理结构。要配备经济、法律、技术等方面的相关专业人才，其中高级管理人员必须符合特定的资质。在审核机关方面：设立政策性中小企业信用担保机构应由同级人民政府进行审批，设立中小企业互助担保机构和商业担保机构应由地市人民政府进行审批。

2、业务限定制度。规定担保机构的业务范围，实质上就是对其活动领域进行进一步的准入限制。除法律另有规定外，所有担保只能在核定的以下范围内开展业务：对中小企业向金融机构贷款、票据贴现、融资租赁等融资方式提供担保和再担保，以及经主管财政部门批准的其他担保和资金运用业务。担保机构不得从事存、贷款金融业务及财政信用业务。担保机构从事担保基金业务的，应为受托运作的担保基金设立专门账户，并将担保基金业务与担保机构自身业务分开管理、核算。

（二、）资本管理制度

1、风险准备金制度。担保机构应按当年担保费的50 %提取未到期责任准备金；按不超过当年年末担保责任余额1 %的比例以及所得税后利润的一定比例提取风险准备金，用于担保赔付。风险准备金累计达到担保责任余额的10%后，实行差额提取。担保机构提取的风险准备金必须存入银行专户，用于冲抵担保企业发生的经营亏损、代偿支出和弥补担保呆帐损失。

2、资本谨慎运营制度。担保机构必须遵循安全性、流动性、效益性原则运用资金。担保机构设立后应当按照其注册资本的10%提取保证金，存入主管财政部门指定的银行，除担保机构清算时用于清偿债务外，任何机构一律不得动用。其他货币资金，不低于80%的部分可用于银行存款，以及买卖国债、金融债券及国家重点企业债券；不高于20%的部分，经主管财政部门批准，可用于买卖证券投资基金等其他形式。

3、资本责任比例制度。为了分散担保集中风险，担保机构对单个企业提供的担保责任金额最高不得超过担保机构自身实收资本的10%。为了防止担保机构盲目扩张业务，降低经营风险，担保机构担保责任余额一般不超过其自身实收资本的5倍，最高不得超过10倍。

（三、）风险管理制度

1、事前风险评估制度。担保机构应注重建立长期、稳定的客户群，积累完整、详实的客户资料，为项目评估建立可靠的信息基础；建立严格的担保评估制度，配备或聘请经济、法律、技术等方面的相关专业人才，采用先进的项目风险甄别与分析评估系统，提高评估能力，加强对担保项目的风险评估审查；严格执行科学的决策程序，加强关系人担保的回避制度，切实防止盲目决策。

2、阶段控制担保制度。中小企业信用担保机构要根据不同产业合理界定单笔保额和担保期限的上限。发展初期可以采取“先小额后大额、先短期后长期、先流动后固定”的原则，主要为中小企业短期小额流动资金贷款进行担保，增加担保件数，分散降低风险，然后再逐步扩大担保种类。在这个思路下对一些长期大额贷款可以化整为零、分期分批担保，当企业违反合同相关条款，比如进行高风险投资时，可以适时中止担保合同，这样可以根据企业经营状况灵活调整，降低风险。

3、浮动政策性担保机构的担保收费可以适当降低。担保收费制度。担保费用应该依据贷款担保的期限、金额、品种和风险等级等因素，由市场决定，尤其是在我国逐步推进利率市场化的背景下，更应使担保费市场化，而非人为设定一个上下限。当然，政策性担保机构的担保收费应该适当降低，并根据国家宏观调控政策的松紧进行相应调整。

4、多样的反担保制度。担保机构应该要求被担保企业必须进行抵押反担保、质押反担保或者信用反担保，担保措施应该灵活多样、实用、合法。要对企业的履约能力、抵押物、质押物的权属与价值以及实现抵押权、质押权的可行性进行严格审查。反担保合同必须明确主合同(借款合同)与从合同(担保合同)的关系、担保合同与反担保合同间的关系、合同各方的权利和义务、违约条款、偿付方式、反担保有效期等关键内容。对没有抵押物或者抵押物不足从而不能提供有效反担保的企业，可协商要求贷款企业的法人代表和财务负责人以自然人身份承担一定比例的担保款额连带责任。

5、在保项目监控制度。信用担保机构给企业提供担保后，负有《担保法》规定的保证义务，承担了相应的保证债务。由于保证债务履行后具有可追偿性，因此担保机构就成为了被担保企业潜在的债权人。所以担保机构可以通过协商，依法有限介入企业治理，如向被担保企业派驻财务总监，监控企业财务 ,或者定期了解企业经营管理、财务状况，并提出意见和建议，及时采取风险防范措施。企业资产处理等可能影响到担保人权益的行为，必须事先通知或取得担保机构的同意。

6、代偿债务追偿制度。担保公司代偿后,要综合运用求偿权、代卫权等法律和经济手段保护自己权益，及时有效地追偿本机构所垫付的款项和其他损失。对转为担保公司权益的担保申请人用于反担保的资产要进行有效处置，可以综合运用出售、置换、拍卖、资本重组、企业重组、债转股、证券化等方法最大限度地保全资产，减少损失。

（四、）银保合作制度

1、比例担保制度。中小企业信用担保机构的建立是分散银行风险，而不是完全接受银行风险，所以担保机构要按照“利益共享，风险共担”的原则与协作银行建立良好的合作关系。要与协作银行明确保证责任形式、担保资金的放大倍数、担保范围、责任分担比例、资信评估、违约责任、代偿条件等内容。

2、合作监控制度。担保机构应与贷款金融机构密切协作，及时交换和通报投保企业的有关信息，优化监管资源配置，加强对投保项目的跟踪，完善对投保企业的事前评估、事中监控、事后追偿与处置机制，从而节约监管成本，提升监管绩效，共同维护双方的权益。

（五、）政府扶持制度

1、财政支持制度。中央财政预算应当设立中小企业科目，建立中小企业发展基金，以其中一部分来扶植中小企业信用担保体系。如以控股或参股方式推进和组织建立担保机构；建立财政有限补偿担保代偿损失制度，持续、稳定、有效地为适格的担保机构充实资本。

2、税收优惠制度。试点期间，对于经原国家经贸委审核批准，纳入全国中小企业信用担保体系，并按地市级以上人民政府规定的标准收取担保业务收入的担保机构，其从事中小企业信用担保或再担保业务取得的担保业务收入3年内免征营业税。以后很长一段时间，也应减免相关税收，以扶持中小企业信用担保机构的发展。

3、紧急援助制度。紧急援助是担保机构已经或将要出现危机时，由国家专项财政或其他方面相机提供资金支持或紧急接管的制度。它是危机处理制度的重要一环，也是防止风险恶化、扩散的有效举措，与市场退出制度相得益彰。

（六、）政府监管制度

1、联合监管制度。要按照精简、统一、效能的原则, 由财政、银行、工商等政府部门组成省市中小企业信用担保监督管理委员会（一般由省市政府中小企业职能部门负责人兼任委员会主任），由财政、审计和其他出资者组成担保机构的监事会（一般由最大股东或财政部门人选担任监事会主席），对辖区内中小企业信用担保机构统一监管。各相关职能部门要加强沟通，协调合作。

2、报表稽核制度。担保机构应定期向主管财政部门报送资产负债表、损益表、现金流量表以及其他报表和资料，于每月底前将上月的营业统计报表报送主管财政部门；于每一会计年度终了后3个月内，将上一年度的营业报告、财务会计报告及其他有关报表报送主管财政部门。各级财政部门应认真做好对担保信息的收集、整理与分析工作，并定期向有关金融机构，必要时可向担保机构的注册机关通报情况。

3、现场检查制度。各级主管部门应会同有关部门对担保机构的业务状况进行定期或不定期检查，对发现的问题采取有效措施及时处理，对违规行为要实行警示制度，对重大问题应报告当地政府和上级主管部门。

4、绩效考核制度。各级财政部门要结合本地的实际情况，逐步建立健全对以财政性资金出资设立的担保机构的绩效考核指标体系。绩效考核指标体系应综合考虑担保机构的中小企业融资担保业务规模、代偿损失、资产结构及其社会和经济效益而确定。

（七、）其他相关制度

1、行业自律制度。从事中小企业担保业务的各类担保机构必须加入一个本地区的同业公会。所有从事中小企业直接担保业务的各类担保机构必须参加所在城市中小企业信用担保机构的强制再担保，并可以在协商的基础上参加自愿再担保。城市中小企业信用担保机构必须参加所在省级中小企业信用担保机构的强制再担保，省级中小企业信用担保机构必须参加国家中小企业信用再担保机构的强制再担保。从而提高担保业组织化程度，促进担保机构间的信息交流与合作，在各担保公司建立自己信息库的基础上，建立担保行业信息库；同时协调、组织各担保机构采用多机构联合担保等方式分散风险。

2、外部审计制度。担保机构应定期聘请经审计部门认可的、独立于审计客体以外、且与审计客体无任何利害关系的审计主体，对其财务状况进行审计。在此基础上，建立对担保机构资信的定期评级制度。担保机构定期聘请经财政部门认可的资信评级机构进行资信评级，并向社会公布评级结果。

3、表外业务制度。担保公司还可以发挥智力优势、信息优势，积极拓展中间服务；比如给债务人提供资产评估、项目评估、投资咨询与顾问、财务以及法律咨询与顾问、制订改制方案、分立重组等方面的服务；推动中小企业信用担保机构逐步发展成为信用记录、信用评价、信用担保相结合的社会化的信用中心。从事这些无风险或低风险的资产负债表表外业务也能起到增加收入、充实资本、稀释风险的效果。