而社会保障制度的确立，也是确保每位国民均能够免除生存危机的必须举措，鉴于保障民生是政府的当然责任和其赖于生存的基础，根据国家财力和社会发展水平来推进包括农村社会保障在内的社会保障制度建设，也就成了政府义不容辞的责任和义务，获得国家提供的社会保障也就成了全体国民的基本权利，这已为学界共识，也在国际社会获得了广泛认同。

事实上，国家责任的强调也正是当代社会保障和历史上对社会弱势群体的救助的最大区别之所在，后者往往依靠慈善事业（包括官办、民办和宗教的慈善事业），具非经常性和非固定性自不待言，对被救助者来讲，慈善恩赐（甚至可称之为施舍）和公民权利是不同的，前者是善心善行并天然具不平等色彩，而后者责是制度化的正义的公理。现代社会保障制度的确立和发展，使慈悲已经升华为正义和平等。21世纪如果还把社会保障看成是一种施舍或无奈的选择，就表明社会文明和社会保障建制理念的停滞，即还停留在中世纪或者说农牧社会的观念。[1]

 具体就我国而言，强制性制度变迁的特殊国情更进一步决定了政府在农村社会保障建构中的主体地位。因为制度变迁必然会导致利益的调整和再分配，没有强有力的政府进行组织，纯粹依靠市场交易，特别使不规则不均衡的市场交易制度来进行，其结果要么使原有的利益的再调整和再分配无法实现，新的制度创新被搁浅，要么使形成一种保留既得利益集团权力的基础上的不公平的新制度，背离原来制度变迁的目标。[2]而农村社会保障制度建立的过程实际上就是利益重新调整的过程，没有政府强有力的参与是难以达至预期目的的。[3]

（二）现实需求：负起农村社会保障之责我国政府义不容辞

（1）当今农村社会保障现况亟需国家出面支撑

工业化和现代化对传统社会结构产生了严重冲撞，农村亦不例外。近年来我国农村也正在历经着悄然却深刻的变革，这种变革不仅涉及到农村经济结构和生产模式的调整，同时也涉及农民消费模式、生活模式及行为模式等的改变。市场经济体制的建立，农村工业化、城镇化的发展农村劳动力的流动与转移农村人口老龄化与家庭小型化的趋势等等，决定了农村传统的保障方式已受到严峻挑战，土地保障功能的弱化、家庭保障遭遇挑战及集体保障的乏力，迫切要求国家出面支撑填补农村社会保障的巨大制度真空。

1.土地保障功能日渐弱化

土地是现今农民基本生活保障的主要载体，实事求是的讲，在农村社会保障严重缺位的条件下，在工业化进城加快以及农村剩余劳动力艰难转移的过程中，农村之所以没有出现大的乱子，没有出现拉美化现象，土地功不可没，其在保障农民基本生活，维护农村乃至全社会稳定、减缓工业化过程中的社会阵痛方面发挥了不可替代、无可估量的作用。[4]但就当下而言，土地保障正日减步入困境：农业本为弱质产业，土地受益稳定性本就欠佳，再兼场经济深化所带来的市场风险的冲击、加入WTO对农业的负面影响、人地关系的日益紧张、征地退耕还林政策的实行等，农民得自土地的绝对收益持续走低。而且在我国现行土地制度下，由于农民对土地并不享有所有权，这也限制了农民通过经营以外的途径从土地得到财产型收入的现实可能性。另尤要注意的是，发挥土地保障的功能与提高土地利用效率之间日益突出的矛盾：倚重土地的保障功能，势必导致土地的不断细分，延缓限制土地规模经营的发展，妨碍土地利用的效率的提高，而利用效率的降低又会直接影响土地收益。综上，土地提供生活保障的可靠性是在持续下降的，对土地寄于过高期望是不切实际的。

2.传统的家庭保障机制面临挑战

在我国，以“孝”为核心之一的儒家思想文化长期以来影响着人们的价值取向和行为方式，国人普遍将“仰足以事父母，俯足以事妻子”作为一种义务，在农村这种观念尤甚。在这种传统文化影响下，家庭天经地义地为其成员提供经济上的帮助、生活上的关心和精神上的慰藉，家庭保障在我国农村社会保障中也一直居于核心地位。然而在当今经济社会大转型背景下，传统的家庭保障机制也遭遇了挑战：计划生育政策的实施使核心小家庭数量迅速增加，家庭规模逐渐缩小，单个家庭抵御风险的能力和提供保障的能力均随之下降。而且家庭保障作用的发挥使以深层的文化观念和价值体系为支撑的，而社会转型背景下，我国传统的文化与价值观念体系受到现代西方价值观念的严重冲击，商业消费文化日渐盛行，传统文化观念在农村年轻一代身上并未得到很好的传承，尊老爱幼、孝敬赡养父母等观念在部分年轻一代上已明显淡化，这也使家庭保障前途堪忧。

此外随着农村经济体制的改革，集体保障也因失去了其所赖以生存的经济和组织基础日渐乏力，而市场经济的深入、农村工业化城镇化的发展打破了农民传统的风险结构，使其面临与城镇职工日益接近的风险，农村社会保障的这些现状亟需国家出面补台。

（2）历史责任补偿：国家为其历史债务买单责无旁贷

我国当前二元社会保障体系是二元经济结构的必然结果，一如前述，二元经济结构的存在虽确有其客观必然性，但我国的二元经济结构却因政府的一系列城乡分割政策而进一步被固化和强化。建国初期，在重工业优先发展的赶超型工业化战略下，国家用户籍制度以及与之相伴而生的粮食供应制度、住房制度、教育制度、就业制度、医疗制度及养老保险制度等等构筑了二元社会结构壁垒，再通过对农产品的统购统销政策和工农产品交换不等价的剪刀差政策，将大量的农业剩余转移到了城市工业部门，为工业化的启动和发展提供了原始资本积累。可以说，中国农民为国家工业化建设和社会经济发展作出了巨大的牺牲和贡献。而在农民为工业化支付高额成本的同时，工业化的收益却几乎都为城市居民所垄断。重城轻乡挖工补农的非均衡发展战略和国家资源分配的不平等，使农业在为国家提供巨额积累而承受重负的同时失去了自身的发展条件，窒息了自身发展后劲，这对农民来讲使极为不公的。既然政府曾经通过宏观调控手段为工业和城市的进步在一定程度上付出了农业和农村落后的代价，则在工业化已初步实现今天同样有责任建立针对广大农村居民的社会保障制度来给予补偿。为其所欠下的历史债务买单，国家责无旁贷.

四、农村社会保障中国家责任的承担

正如前文所分析，国家承担农村社会保障责任是责无旁贷的，但任何政府的能力都是有限的——也只有有限政府才可能成为高效政府，在农村社会保障的构建中，国家不可能包揽一切，其并不是也不可能是惟一的责任主体。前文的诸种分析最终落脚于国家是农村社会保障建设的主导上，而集体仍然会在农村社会保障建设中居重要地位——传统集体保障赖以存在的组织和经济基础虽已被打破,但是集体作为农村社会保障责任主体的角色没有改变,只是其组织依托、现实基础、具体责任发生了变化，农村社区的特点决定了其特有的、不可替代的保障功能。[5]家庭保障的功能亦不可替代，从发展趋势看，随着我国市场经济的发展，家庭保障的功能必然逐步弱化，其主导地位自然要为社会保障所取代。但是，由于我国农村生产力发展水平还比较低，不少地区自给半自给的自然经济仍占重要地位，且社会保障的健全也需时日，因而在很长一段时期内家庭保障的地位依然重要。另外随着非营利组织的壮大和活动空间的扩展，其在农村社会保障的作用也会愈益突出,成为我国社会保障领域的新生力军。

国家在农村社会保障构建中的责任承担，除宏观层面的改变传统发展战略加大财政支农力度、加快乡村工业发展增强农村社会保障实力、完善现行土地制度、改革户籍管理制度等外，主要集中于以下几方面:

（一）完善农村社会保障制度设计，提供有效的制度供给

社会保障制度公共产品的属性决定了其提供主体只能是政府，能否提供适当的制度来促进社会的发展，也是检验一政府是否有效率的标准之一。鉴于我国农村社会保障制度残缺不全的现状，设计一套高效的农村社会保障制度已迫在眉睫。

城乡分割的二元社会保障体制是我国社会保障体系的最大特征，从制度学理论来分析，社会保障制度作为一种制度安排，一元化是其内在要求，故建立健全农村社会保障制度，在其目标取向上应最终与城市接轨，形成“城乡一体、标准统一、一元化的社会保障”[6]。这不仅已从西方发达国家社会保障制度变迁中得到证实，也是我国市场化、工业化和城市化的内在要求。但一元化的制度安排只是农村社会保障制度的发展目标，而不是现实政策的起点。受我国经济发展水平及城乡差距等客观因素的影响，在现阶段建立城乡一体化的社会保障体系的确尚缺乏现实基础。故综合考虑现实国情和农村居民生有所靠、病有所医、老有所养的基本需求，现阶段应着重以下三项基本制度的设计：

（1）建立最低生活保障制度

最低生活保障制度是为保障收入难以维持最基本生活的贫困人口而建立的社会救济制度，其处于社会保障制度的最底层。由于其面对的是濒临生存边缘、陷入生存危机的社会最弱势的群体，故很难讲求受益与贡献及权利与义务的对等性，故政府在其中应承担全部财政供款责任及监管实施责任。其保障对象大体为因缺少劳力、低收入造成的生活困难的家庭，因病、因灾、因残疾致贫的家庭，无劳动能力、无生活来源及无法定赡养人的老人等。至于具体给付标准，可视具体地区情况而定。

（2）建立完善农村医疗保险制度

我国农村的医疗保险大致有合作医疗统筹解决住院费预防保健合同等多种形式，其中合作医疗是最为普遍的形式。经几起几落后近两年来合作医疗制度略有起色，功效渐显，因此各地政府应积极支持与完善农村合作医疗制度。

首先，应根据农村经济发展水平和农民意愿正确选择合作医疗的形式及内容，选择多种合作医疗形式，逐步形成以村合作医疗组织为基础、乡合作医疗组织为重点、一定范围的县联合的多级合作医疗组织体系[7]；其次合理补偿医疗费用，应本着“以收定支、略有结余”的原则，合理确定合作医疗费用的补偿即报销比例；再次，政府当进一步加大资金投入，以改变目前主要依靠自我保障能力不足的农民缴纳费用支撑该制度运行以致其功能不甚显著的现状。

（3）创新农村社会养老保险制度

前文已经提到，民政部1992年曾试行了农村养老保险制度，但因其属于完全个人帐户和完全积累型的模式，缺乏国家资金支持和社会统筹，实质成了一种自愿参加的储蓄，起不到调节收入分配的作用，从而也就失去了对贫困人口提供帮助的本来意义。故在制度设计上，应在农民自我投资的基础上提高国家资金注入比例。同时还要切实做好养老保险基金的管理及保值增值工作，建立健全养老保险基金管理制度，如财务核算制度、审计监督制度等。

（二）加强财政支持力度，完善资金筹措机制

国家财政的强力支撑是社会保障得以立足和发展的基础，否则社会保障就会面临破产的经济风险。我国农村社会保障的重大难题之一即为面临巨大的资金压力，鉴于我国对农村社会保障历史欠帐太多的国情及只对社会救助和优抚承担出资义务对养老和合作医疗仅予以政策扶持的现状，政府财政应进一步增加对农村社会保障的投入。国家一方面应提高农村社会保障资金在财政支出中的比例，国外的实践经验表明，社会保障资金的主要来源是政府的财政拨款，许多发达国家的财政用于社会保障的支出占财政总支出的比例高达40％以上，而我国的这一比例只有10％，用于农村救济额只占财政支出总额的0.25％。[8]所以调整中央和各级财政支出结构，提高农村社会保障资金在财政支出中的比例，就成了 农村社会保障资金来源的主要首要保障。另一方面广开融资渠道，如开征社会保障税、发行农村社会保障彩票等。

（三）理顺管理体制，强化监督体系

从社会保障的国际经验来看，需有专门的机构对社会保障进行管理，且大多采取政事分开的模式。我国农村社会保障以前一直由民政部负责，1998年后农村社会保险划归劳动和社会保障部负责，其他保障项目如优抚安置、社会救济等仍由民政部门负责，条块分割的管理影响了管理体制的完整性，且难于形成严密的系统性的统一政策，故对社会保障的行政管理机构应予统一，或由劳动与社会保障部或交民政部管理。另吸取国外有益经验和中国城镇社会保障中的“多龙治水”的教训，应建立社会保障行政组织、农村社会保障基金运作和农村社会保障业务机构分立运作的模式，保证社会保障的政权、财权和事权的相互独立，以消除有关职能部门受利益驱使争管社会保障项目的倾向。[9]

监督体系是农村社会保障的重要组成部分，所谓农村社会保障的监督是指有关各方对社会保障经办部门的管理过程和管理结果进行评审鉴定，以达到社会保障政策的落实和目标的实现，确保各有关方的合法权益，提高社会保障管理效益。其监督内容主要有监督国家制定的各项社会保障法规、政策、制度等的贯彻执行情况，同时对社会保障各项基金收支、投资与管理过程进行监督；就监督主体而言，包括国家权力机关的监督、政府自身的监督、农村社会保障行政职能部门对相应的业务管理部门和基金运营机构的监督、社会监督等。[10]

（四）完善立法，为农村社会保障提供法律保障

在当代社会，任何制度均只有通过法律调整才能摆脱偶然性和任意性的羁绊，社会保障制度尤其如此，其不仅事关亿万国民的切身利益，且也牵涉到政府、企业、集体、个人之间的责任分担和不同社会群体会利益集团的利益调整，若无立法的规范和约束，便不可能得到有效推进。所以，立法的意义不仅在于对社会保障制度的权威规范，更在于实现社会保障责任与权益的合理配置。[11]迄今为止，我国农村社会保障立法极其匮乏，一直依靠政策或指示来推行，这不仅无法使新的社会保障制度真正走向定型化发展，也会因政策的多变或过度灵活而损害新制度应有的稳定性，所以应尽快制订《农村社会保障法》，对农村社会保障的原则、主要内容及形式、管理体制、资金来源与发放、监督机制、法律责任等予以明确规定，其次根据《农村社会保障法》的要求，制定《农村最低生活保障条例》、《农村合作医疗条例》及《农村养老保险条例》等，将农村社会保障的主要内容予以具体化，增强可操作性。此外由于我国农村亦存在发展不平衡问题，为最大限度的因地制宜，各地可根据自身实际，在不违背上位法的情况下制定相应的地方性法规或规章，以利当地农村社会保障工作更好的开展.

五、结语：坚持公平的价值理念

近年“建立农村社会保障是自损国力的短视国策,是一种洋跃进”、“我国现阶段尚不具备建立农村社会保障的条件” 、“社会保障不是免费午餐”[12]等声音不绝于耳，主张者或将农村社会保障视为一种包袱，或将其视为一种追求经济效率的交易行为。诸类观点，究其实质，是单纯从经济层面看待农村社会保障的体现，更深层地，这也凸显了社会保障制度建设中最基础最重要的一个问题：在社会保障的价值理念取向上，效率与公平，究竟当以何者为重。

长期以来，我们并没有把社会保障制度作为一项独立的、具有自身发展逻辑和规律的制度，更多的是是将之作为一种工具，一种服务于其他政治和经济目标的附属物——计划经济时期其为政治运动的副产品，体制转轨时期又服从服务于经济体制改革。缺乏独立性的社会保障制度自然不可能具有符合实际的建制理念和目标定位。然而社会前行到今天，我们已经从改革普惠时代进入了利益分割和损益者并存的时代，已经从单纯追求财富增长发展到追求经济增长与争取整个社会和谐健康发展并重的时代，在这种时代背景下，社会保障已经绝不再仅仅是一个简单的经济问题，社会保障制度也绝不再仅仅是经济体制改革的配套工程，其本身也是一个需要其他制度改革包括经济改革予以支持配套的独立运行的系统工程。社会保障制度是一个经济制度，但其更是一种社会制度，是社会中最重要的安全阀、减震器，其通过再分配的功能，缩小社会中的贫富差距，缓和社会矛盾。

效率优先是发展经济和经济增长的当然价值取向，但将效率置于社会保障领域并不适合——我们不能不分市场竞争领域和市场失效领域一律实行效率优先原则。市场经济优胜劣汰，总有一部分人不得不面对收入低微和生存危机，而理性的社会不应允许市场裁决生存和死亡，作为社会，当向弱势阶层伸出友爱之手，作为国家，当构筑社会保障机制确保他们的生存权利。这决定了社会保障天然具有追求公平的属性——通过对公共资源的分配，缓和社会不公，创造并维护社会公平——公平公正是社会保障制度安排的基本出发点和最终归宿。作为正在日趋理性成熟的我国社会，自也应将公平奉为社会保障构建的理念，以在效率中注入人道，实现社会的协调发展。