第一节   监管中公开规制理念的确立

保险资金市监管的政府主导模式影响保险市场运行规则，因此保险资金入市的制度规范同样也体现了以政府主导和国家干预为主的特征。我国针对保险资金入市的一系列法律法规纷繁杂乱的现象，也体现出监管机构缺乏一定监管观念与逻辑，突显出构筑监管理念的重要性。

一、公开规制理论介绍

公开规制（disclosure regulation）是证券立法中常谈到的一个概念。证券法律中的公开规制具体体现为一项证券监管制度，其基本内容即为：强制证券发行和交易中的特定当事人公开其相关信息、以供投资者进行判断。它也被称作“信息公开制度”或“信息披露制度”。有学者认为证券公开规制也是国家管理证券市场的一项法律创新，蕴涵了国家与市场关系方面的理论根据和政策导向。[1]公开规制的方法与常见法律规范有所不同。一般法律适用中，普通公众往往依据朴素的善恶之分的逻辑指引来大致判断法律欲规制的行为是否合法，公开规制却直接涉及人们对“真假”的判断，简言之，该制度仅要求当事人披露事实的真相。至于披露内容的“善恶”之别、“优劣”之辨，则并非立法者和立法本身直接苛求的目标。这一社会控制方式与人们对于真理、信息和知识的追求正相吻合。[2]

   回溯历史上出现的学说和制度，任何一种经济理论、经济政策或立法模式都体现着与其相适应的社会哲学观。归结起来，这种社会哲学观无非是“国家干预主义”和“经济自由主义”两种思潮。[3]公开规制的法律规范是强制制定当事人公开有关信息以供投资者进行价值判断的立法，它属于“国家干预主义”还是“经济自由主义”呢？初略观察，似乎两者都是。公开规制的制度，强制发行人及相关当事人披露其信息，这是国家干预主义立法的表现；但这种监管措施又是有限的国家干预，它限于信息的强制披露，却并不剥夺当事人的发行自由，同时也将投资判断的权利留诸公众自身；尤其是公开规制的直接目标，正如公开原则的基本意蕴所揭示的要确保当事人获取信息的自由并由此实现其在社会生活中的选择自由，因此，公开规制的社会哲学观从根本上说是经济自由主义的。

公开规制制度是干预主义和自由主义之间的某种融合。但于制度根本来看，立法加诸于市场主体几乎惟一的限制即为信息披露，该项干预政策虽属于监管者的“事前介入”，但却止于市场主体的自由选择—无论是当事人的发行自由还是公众的投资自由在根本上皆未受到限制。因此公开规制的监管制度，于社会哲学观的融合上，自成一系，即：制度上的经济自由主义和政策上的国家干预主义。[4]总之，无论是西方发达国家还是象中国这样的转型国家，经济自由主义与国家干预主义的矛盾运动决定了一定时期主导经济思想的变迁，进而影响经济政策和法律制度的演化，经济法作为确认和规范政府干预经济的法律，以及具体化的资本市场监管的制度，因之而产生，随之而发展成熟。[5]仅靠干预主义经济思想的指导，监管难以科学，而单纯靠自由主义经济思想的指引，监管也不会理性和成熟。只有两相结合，才会催生公开规制机制的成长与健全。

二、公开规制理念下的监管可以有效避免监管真空的形成

（一）  公开规制理念即体现政府的有限干预，又是对市场选择自由的维护

公开规制的效率价值，从根本上看是体现在政府通过强制性信息披露制度介入市场、弥补市场信息不完全缺陷的同时，最大限度地确保了市场的选择自由和竞争秩序。该制度作为国家干预市场的规范形式，之所以表现为“强制披露”的要求，是因为内蕴着市场自由和目的性理念，并具体通过“制度上的自由主义、政策上的干预主义”架构得以宣示。公开规制在国家干预市场的同时，最大限度地确保了市场主体的选择自由。在监管制度中坚持市场主体的选择自由原因是多方面的，最重要的莫过于人类有关知识或者说信息方面的根由。知识（信息）是分散的、多元的。知识（信息）只会作为个人的知识（信息）而存在。知识（信息）以分散的、不完全的、有时甚至是彼此冲突的信念的形式散存于个人之间，因此如何能做到人人都从此种知识（信息）中获益，成为一个必须正视的大问题。实践证明，恰当的方式是允许正确地掌握这种知识（信息）的每个人自由地利用其个人。分立的人分别地使用分散的知识（信息），这是最大化地使用知识（信息）。也正是通过如此这般地使用分散的知识（信息），人们所可能获得的成就方较一个人的心智所能预见的为大。可见，人类成就的大小、社会进步的快慢，在很大程度上取决于怎么对待知识和如何使用知识（信息）。只有人人自由地利用知识（信息），让各种分散的知识（信息）因时、因地、因人地加以有效利用，社会进步才能长驱直入，人类文明方才继往开来。[6]从保险资金入市来说，只有让保险机构投资者个人充分地使用信息，才能产生丰富的市场选择，并通过市场机制形成有效的价格信号，以引导资金的流动和调配。由此看来，包括保险市场、证券市场在内的社会生活之所以需要自由，如哈耶克所说，“自由的主要目的在于，向个人提供机会和动因，以使个人所具有的知识得到最大限度的使用。”简言之，选择自由能否得以确保，关涉市场机制的功效发挥。[7]

与公开规制的理念相背的是实质管理的做法。实质管理的内容表现为监管者将预先的价值判断强加于市场，通过直接限制人们的选择自由，来确保保险资金的投向符合政府政策目标的要求。实质管理的精髓即是于一定层面上以“集中判断”代替市场选择，以国家（政府）的直接干预代替市场调节，从而也就限制市场机制及市场竞争引发消极功效直至“政府失败”。直接的而非间接的国家干预将会招致什么样的效果呢？实践证明，“任何放弃或限制市场竞争这一原则的做法，都会给整个社会带来不可弥补的损失和危害”。[8]这里所谓的“市场竞争”，恰恰是“市场调节机制”的代名词。

（二）  公开规制的实现机制是信息披露制度的完善，这是规避监管真空的利器。

公开规制的功效直接体现为以国家干预克服市场缺陷的有效性。实现机制是信息披露制度的确立和完善。比如，公开规制针对保险市场的信息分布状况，强制信息优势方披露有关信息，能够有效弥补保险市场的信息缺陷。

我国保险市场也缺乏市场经济条件下所必须的信息披露制度。一是保险机构的资产负债状况和经营业绩缺乏必要的透明度，对信息披露还没有明确的规定和要求，保险机构和投保人之间的信息不对称问题严重，对保险产品消费者的基本知情权保障不够，给监管部门实现保护投保人利益的目标增加了难度。二是外部审计制度不健全。保险机构报表、数据等信息资料的公允性和真实性缺乏有效的监督认证机制。三是由于保险产品和保险公司经营状况的透明度不够，投保人和潜在消费群体缺乏选择依据，市场力量和公众监督对保险机构的约束力不强。四是由于我国证券市场信息披露机制的严重缺陷，带来保险资金进入股市的高风险。

（三）  选择公开规制原则为金融监管协作提供有利补充

我国现行的法律规定中，中国银监会、中国证监会、中国保监会三家监管当局分别对银行和信托机构、证券机构、保险机构进行监管。这属于机构监管，即为履行政府监管职能而设立相应的监管机构，由不同的监管当局对不同的金融机构分别实施监管的一种金融监管方式。但是随着金融业的发展，如前所论述，金融综合经营已成为发展之要求与趋势。我国也在通过修订金融法律法规，为综合经营留下许多空间。但法律的规定常常是落后于现实经济的发展，这些金融法律法规的修订并没有明确将金融监管从通常地针对特定类型的金融机构如银行、证券公司、保险公司转变为针对特定类型金融业务加以监管。因而也就出现了对“边界性”金融业务就没有明确监管主体，从而也就不可避免地出现监管的真空与重叠监管现象。

    针对我国保险资金入市这一新的资金运用方式，笔者也赞同监管当局适应新形势的变化而对此设计新的监管对策，而不局限于机构监管的模式。事实上，监管当局也在对此作出努力。我国自银监会成立以后，中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会也十分重视相互间的协调配合工作机制建设，于2003年6月初成立了专门工作小组，起草了《中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会在金融监管方面分工合作的备忘录》(以下简称《备忘录》)，并于9月18日讨论通过了该《备忘录》。《备忘录》内容包括指导原则、职责分工、信息收集与交流和工作机制等几个方面。主要是：(1)按照分业监管、职责明确、合作有序、规则透明、讲求实效的原则，确立了对金融控股公司的要主监管制度，即对金融控股公司内相关机构、业务的监管，按照业务性质实施分业监管，而对金融控股公司的集团公司可依据其主要业务性质，归属相应的监管机构负责。(2)建立了三家监管机构对其监管对象的信息收集与交流制度，规定各金融机构负责统一汇总、编制各类数据和报表，按照国家有关规定予以公布。(3)明确了就重大监管事项、对金融控股集团的监管以及跨行业、跨境监管中复杂问题及时进行磋商的做法。如《备忘录》第12条规定：银监会、证监会、保监会应密切合作，就重大监管事项和跨待业跨境监管中复杂问题进行磋商，并建立定期信息交流制度，需定期交流的信息由三方协商确定。(4)规范了每季度召开联席会议的工作机制和讨论、协商具体专业监管问题的经常联系机制。旨在明确三方在金融监管方面的职责，为三家机构协调配合，避免监管真空作出努力的尝试。

    《备忘录》的出台仅仅是针对现实不同监管者之间不协调、信息不对称而提出的一个金融监管当局的合作原则。体现了协调监管实现有效监管的良好愿望，也体现出一种对现行机构监管不足做出补充的监管理念。但这种做法正如澳大利亚所设置的一个金融监管机构委员会，其职责是协调各金融监管机构的工作，促进信息的流通和监管机构的合作。但是金融监管机构委员会通常只有协调的职能，对各个金融监管机构没有直接的、有效的控制权，因此，金融机构监管委员会的官员们也承认其作用并不明显。[9]因而，公开规制洽能弥补金融协调机制的不足，对金融监管机构实现市场化控制，完善的信息披露制度将使市场运行更为协调和高效率。

第四章 实现保险资金直接入市公开监管的制度设计

第一节  构建信息共享保险监管机制

笔者认为，以公开规制为立法理念，建立保监会、银监会、证监会三者信息共享机制，是解决监管真空的一种有益尝试。

一、            国外制度借鉴

    在我国建立保险监管信息共享机制过程中，国外一些国家的先进经验可以对我国有一定的启示。

从20世纪90年代末开始，各国的监督管理更加注重保险信息的公开和保险信息网络的建设。全球保费收入早在1998年就已超过两万亿美元，美国的保费收入占其GDP收入的近1/10，可以说保险资金规模的膨胀也越来越对金融稳定形成压力，东南亚金融危机和日本寿险公司的破产，更使相对封闭的保险监管国家大受震动，而改革力度最大的当数日本，不仅通过立法确认了“经营信息公开”原则，还通过《经营信息公开标准》和每年需修改补充的《经营信息公开纲要模式》量化了保险公司的公开时间，公开方式和公开内容，即保险公司每年必须按指定方式公开自己的概况及组织、主要业务内容、最近年度事业概况、主要业务指标、财务状况、业务状况指标、特别账户情况等9大类信息。而英美等国的集中监管和混业经营以及正在酝酿的一系列完善电子商务的立法也无不在为其健全保险信息网而打下基础。此外，鼓励保险企业上市，也是一种间接使保险信息公开化的手段。

韩国为降低保险信息的不对称程度，不断改善保险公司经营公告制度和商品公告制度。1998年颁布的《保险信息公告规程》要求：将保险经营公告中的一般公告改为定期公告，将特别公告改为随时公告；2000年底以来，在保险商品公告制度中为了向利害关系人提供方便，实行网上公告的义务化，同时，为提高保险公司的经营透明度，补充并完善了公告内容和方法，即经营公告对象的收益性指标上增加了总资产收益率及自有资本收益率，增进投保人对保险公司经营内容的理解。允许实际投保人分红公告，提供投保人分红基准率及业绩等相关信息，提高价格透明度，并实行了加强消费者权益保护的各种制度。在监管方式上，从20世纪90年代末开始，为了有效履行监管职能，韩国政府加强了电子化监管，对各种信息进行综合管理，开发电子化检查技术，以加强保险企业和监管部门之间的信息交流：对主要的书面检查资料统一格式，并实行电子化。实行“专人指定负责公司的制度”，随时对各个公司的财务和其他非财务事项的变化进行监管，构筑了有效分析并迅速处理当前问题的体系。[10]

美国各监管机构之间既有严格分工又紧密合作，这种分工协作的特点体现在金融监管信息系统的建设上。美国目前正在使用的监管信息系统主要有两个：全国检查数据库系统和银行机构全国桌面系统。全国检查数据库系统属于美联储国家信息中心的一部分，该系统专门服务于监管职能，因此只有美联储的监管人员能够进入和使用。货币监理署和将近30家左右的州银行监管厅通过与全国检查数据库系统部分联网，随时可以从系统中调出监管对象的有关信息。银行机构全国桌面系统，服务于监管人员对不同机构的同种业务类别和风险特征进行比较分析。同时，该系统通过增设一些新的功能能够保证监管部门之间及时互通信息，增进监管部门之间的信息交流与合作。银行机构全国桌面系统从技术上解决了随时编辑、存储和查询监管资料的难题，它最大的特点是通过功能设置，使各监管部门实现信息共享。[11]

二、我国相关制度设计

笔者赞同国内一些学者关于信息共享机制的理论探讨。如曾筱清提出的在设计或构建信息监测与信息共享制度时，要研究和解决两个层次的问题：第一个层次的问题是监测金融信息的权力与责任；第二个层次的问题是金融信息应当在多大范围内共享，如何实现共享。[12]我国顺应国际金融改革的潮流、应独立探索一条发展中国家金融信息共享监管模式。

1.金融信息监测权的设计

安排两个层次上分配信息监测权，即基于职责分工的信息监测权和基于特别授权的信息统计、整理和预测权，前者可以称为一般信息监测权，后者可以称为综合信息监测权。

（1）     一般信息监测权

一般信息监测权是指中央银行、财政部门以及银行证券保险监管部门，在履行职责中享有与其履行职责有关的经济、金融信息的收集、统计、分析和预测权。立法需要具体规定监测经济金融信息的范围、信息的种类，对采集信息的及时性、真实性和全面性的要求，对错误信息的纠正与处理以及违反强制性规定的不利后果等。

（2）     综合信息监测权

综合信息监测权，是指在由不同部门分别行使一般信息监测权的基础上，还需要有一家机构从整体性和全局性的角度对金融信息进行监测。从综合情况看，相比较而言，中国人民银行更适合担当起这份责任，综合信息监测权应当授予中国人民银行行使。具体理由有：中国人民银行负责监管银行间同业拆借市场和银行间债券市场，有利于其监测和控制来自于金融市场的金融风险因素；中国人民银行维护支付、清算体系的正常运行有利于其监测金融机构的流动性水平，及时预警、控制流动性风险。而从另一角度来看，银行业、证券业、保险业三家专业监管机构虽然都对各自监督管理的金融机构的合法稳健运行负有法定职责，但由于其监管范围的局限性以及缺乏相应的资源，每一家都难以从整体的角度担当促进整个金融业的稳健运行和金融市场的高效、有序运转的职责。因此，通过掌握金融中介机构的整体性信息，监测金融市场运行促使其协调发展的责任，理所当然地要由中央银行来担当。

中国人民银行综合信息监测权的有效先例和中国人民银行进一步完善金融信息统计报告体系非常重要。为适应金融管理体制改革和世界贸易组织（WTO）及国际货币基金组织(IMF)关于数据公布通用系统（GDDS）[13]的要求，依法强化金融统计管理，提高金融统计管理，提高金融统计质量，中国人民银行对原《金融统计管理规定》进行修订，并于2002年12月15日起实施。修订后的《金融统计管理规定》明确了中国人民银行总行向社会公布金融统计资料的时间、频度、内容和渠道。除了提高对公众开放信息的质量外，中国人民银行还需要获取其他非公开信息，这一方面需要赋予中国人民银行直接收集不同信息的权力，另一方面需要赋予其要求其他金融监管部门和财政部门承担法定义务的权力，即配合调查权和信息获取权。为此，法律应当规定这些部门在规定的时间内、按规定的程序将从不同渠道收集到的信息及时、准确、全面地汇总到中国人民银行，并对相关问题作出具体、可操作和责任与程序明确的规定。法律保障中央银行拥有全面、准确、及时的金融信息监测权，不仅是其对经济、金融形势进行全面分析和监控，及时发现影响金融系统安全的风险，并采取及时应对措施的手段和基础，而且是其他不同的管理部门行使金融信息共享权的信息基础，也是建立全国金融信息数据库或国家金融信息中心的必要信息准备。

2.金融信息共享权的设计

金融信息共享权的实质是金融信息应当在多大范围内实现共享，如何实现共享。

（1）     金融信息共享的范围限制与保密

金融信息是一个广义的概念，除了统计数据和财务报表中的常规信息外，还包括相关部门决策中的实时信息、情况通报、检查与调查报告、评估报告、专题研究报告、金融监管部门与金融中介机构的日常往来文件等。这些信息中，有些涉及金融中介机构的商业秘密，属于客户保密法的调整范围，有些涉及国家秘密或政府秘密，属于国家保密法的调整范围。因此，在金融信息共享制度的构建中，不仅需要明确相关部门决策中实时信息的及时沟通与报告制度，而且需要研究金融信息的分类标准和金融信息的保密措施。稳妥的方法是按信息类别建立两个或者两个以上的数据库，分别供不同级别管理人群查阅。必要的保密措施包括技术上的保密和对数据库工作人员与查阅人员的保密要求。

（2）     金融信息共享的实现

金融信息共享的实现机制是一项系统工程，金融信息共享的实现包括前述一般信息监测权、综合信息监测权、相关部门决策中实时信息的及时获取权以及全国金融信息数据库或国家金融信息中心金融信息的查阅权等综合权利。因此，尽快制定全国金融信息数据库或国家金融信息中心的建设规划，从人员、技术、资金的投入保障到数据库信息的收集与分类、监测与评估、维护与更新、提供与利用等一系列活动的具体规划，再到对整个规划实施进行监督与管理的机构设置，所有这些，都需要有缜密的制度设计。

第二节  明确监管机构信息披露的法律义务与责任

建立信息披露制度已经成为西方国家广泛使用的监管工具，是公开规制制度的实现机制。

一、            信息公开的义务主体—保监会、证监会、银监会

（一）保监会

提高保险透明度对保险监管部门的监管透明度提出了更高要求，尤其在加入WTO以后，要求提高保险监管透明度的呼声将会日益高涨，从根本上讲，提高保险监督透明度，是履行入世承诺的要求，是加强和改进保险经营与监管，保护被保险人利益的要求，也是加强社会监督，促进保险企业规范经营管理，不断提高市场竞争力的需要。提高保险透明度，主要做好以下几项工作：一是完善保险信息披露的法律法规体系，保险监管部门应加强调研工作，广泛听取基层保险机构和各地保险监管部门的意见，在此基础上研究制定保险信息披露管理办法、加大对保险信息披露管理办法、加大对保险信息披露中违规行为的处罚力度；二是制定统一的、标准的保险会计准则体系，以适应保险业的特殊性和专业性要求，并与国际标准接轨；三是加大保险业对外宣传力度，提高社会公众的风险意识、保险意识，充分发挥社会监督的作用；四是积极引导国内外社会中介机构依法参与 保险信息披露工作，加强对保险公司经营行为的监督和制约；五是建立高效的保险监管、监督体系。信息披露是风险监管的必要补充，政府监督、企业内控、行业自律和社会监督，都以保险公司信息披露的内容为基础，这就要求保险监管部门不断淡化行政审批职能，将主要依靠政府行政手段的信息披露方式逐步转变为市场化的信息披露机制，提高监管效率。保险监管部门自身也需要进行信息披露，一是定期或不定期地向社会公布保险监管的有关法律法规、审批程序和监督规则；二是逐步清理不符合WTO规则和市场准则的行政审批事项，做到依法行政，合法监管，努力提高保险监管的透明度；三是对监管事项或重大社会事件的处理结果应该公开、透明，但监管事项的处理过程和涉密的信息除外；四是客观、公正地对保险公司的市场准入、营业许可、市场行为和偿付能力状况进行公告，不偏袒任何一家保险机构。此外，保监会与各地保监办的工作各有侧重，但两者的监督目标是一致的，即维护正常的市场秩序，保障被保险人的合法权益不受侵害，为了实现这一目标，保险监管系统之间应进一步密切沟通，加强协调，以逐渐减少保险监管过程中的磨合，提高监管效率。[14]