中文摘要
土地发展权为英美法系国家一项重要的地权概念，是指变更土地使用性质的权利。其创设的主要目的在于保护农用地，保护自然资源，保护生态环境，因而常被称为农地发展权。目前，我国经济学界对土地发展权已经开展了卓有成效的理论研究，而法学界却未对土地发展权予以必要关注，我国法律中也没有土地发展权的相关规定，但随着经济的发展，土地发展权问题在我国却早已出现。因此，笔者认为，为解决滞后的立法和现实之间的矛盾，应在我国的《土地管理法》中配置土地发展权，并由国家拥有这一权利，土地发展收益则由中央政府、地方政府、农民集体三者分享。
本文分为五章。第一章介绍了土地发展权的基本理论，其中包括土地发展权的产生原因和含义；各国创设土地发展权概况。通过对各国土地发展权制度的比较考察，指出这些国家设立土地发展权并将其收归国有的目的是合理配置土地资源和强化政府对土地市场的宏观调控能力，促进经济、社会、环境的协调发展。
第二章论证了我国配置土地发展权的必要性及重要意义，指出配置土地发展权并为国家所有的必要性在于可以完善我国土地利用规划制度，加强耕地保护、解决现阶段人地之间的矛盾和保障农民的耕作权利和利益；而配置土地发展权并为国家所有的重要意义在于可以明晰集体土地所有权的内涵，规范土地市场和为国家提供稳定的财政收入。
第三章提出了土地发展权配置的具体方案。通过分析我国现行农用地转用审批权的性质、农用地转用审批权行使的困境，指出应当用土地发展权取代农用地转用审批权，并对土地发展权的行使主体、授予程序进行了相应的制度安排。
第四章在明确土地发展收益含义的同时，通过分析我国现行的土地发展收益分配方式，指出地方政府是土地发展收益的主要获得者，而这种状况极易导致地方政府失灵和农民利益得不到保护。在此基础上，着重指出农民集体应当参与土地发展收益的分配，合理的土地发展收益分配方式应当是由中央政府、地方政府和农民集体三者分享土地发展收益，并对农民集体土地发展收益权的特殊保护制度（农民代位诉讼制度）进行了分析和研究。
第五章探讨了土地发展权的设立与我国土地征收制度改革之间的关系。笔者认为我国现行土地征收制度的弊端主要是土地征收范围过宽和政府获取土地发展收益的方式不合理，指出我国土地征收制度改革的出路在于彻底打破现行农地统征制度，区分公共利益性的农用地转用和非公共利益性的农用地转用，对公共利益性的农用地转用实行土地征收，对非公共利益性的农用地转用则应另辟蹊径，在设立土地发展权并合理配置其内容的基础上，建立规划待转用集体农地直接入市的制度。
关键词： 土地发展权 土地发展收益 土地发展收益权
农用地转用审批权
Abstract
Land development right is one of the most important land rights of Anglo-American law. It is right of changing property of land use. Its primary purpose of setting-up land development right is to protect farming-land, protect natural resource and entironment. So land development right is often called farming-land development right. At present, China economics circles have developed fruitful research on land development right, law circles paid little attention to it and there is nothing about it in china law. But problems on land development right have appeared for a long time with the development of rural economics. Therefore, the writer think that in order to resolve conflict between lagged legislation and reality, land development right should be set up in china law and owned by state and income of land development should be shared by central government and local government and peasantry collective.
The paper is divided by five chapters. Chapter one introduced basic theory of land development right, which included arising reason and meanings of land development right. Moreover, the chapter comparatively reviewed land development right system in some countries and pointed out that objective of setting-up of land development right and owned by state is reasonable configuring land resource and strengthening macroscopical regulation power on land market, promoting harmonious development of economy and society and environment.
Chapter two demonstrated fundamentality and significance of configuring land development right in our country. It pointed out that fundamentality of configuring land development right is to consummate system of land using layout, strengthen farming-land protection and protect interest of peasantry, significance of configuring land development right is to clarify connotation of collective land ownership, normalize land market and provide steady financial income for our country.
Chapter three put forward concrete project of configuring land development right. Through analyzing character of existing examining and approving right of farming-land transfer and plight of exertion of examining and approving right of farming-land transfer, it indicated that land development right should replace examining and approving right of farming-land transfer and put up institutional plan about exertion and granting of land development right.
Chapter four clarified meanings of income of land development, at same time, it analyzed existing distributing mode of income of land development in our country and pointed out that local government is a main gainer, which will easily result in governmental failure. Reasonable distributing mode of income of land development is that income of land development should be shared by central government and local government and peasantry collective.
Chapter five discussed relationship between setting-up of land development right and reform of land expropriation system in our country. The writer think that primary defects of existing land expropriation system is that land expropriation scope is excessive and the method of the government obtaining land development income is irrational, the outlet of reform is to divide purpose of farming-land transfer by public interest and management, implement land expropriation for farming-land transfer of public interest, set up land development right and reasonably configure its content for farming-land transfer of management.
Key words: land development right land development income
land development income right
examining and approving right of farming-land transfer
目 录
中文摘要
英文摘要
引 言... 1
第一章 土地发展权的基本理论... 3
第一节 土地发展权的含义及产生原因... 3
一、土地发展权的含义... 3
二、土地发展权产生的原因... 3
第二节 土地发展权制度的比较考察... 4
第二章 我国配置土地发展权的必要性及重要意义... 7
第一节 我国配置土地发展权的必要性... 7
一、配置土地发展权并为国家所有是完善土地利用规划制度的需要... 7
二、配置土地发展权并为国家所有是加强耕地保护、解决现阶段人地矛盾的需要 9
三、配置土地发展权并为国家所有是保障农民耕作权利和利益的需要... 10
第二节 配置土地发展权的重要意义... 10
一、配置土地发展权并为国家所有可以明晰集体土地所有权的内涵... 10
二、配置土地发展权并为国家所有可为国家提供稳定的财政收入... 11
三、配置土地发展权并为国家所有有利于规范土地市场... 11
第三章 土地发展权在我国的配置... 12
第一节 土地发展权与农用地转用审批权... 12
一、农用地转用审批权的性质及行使... 12
二、农用地转用审批权行使的困境... 12
第二节 土地发展权的配置... 14
一、对我国不宜设立土地发展权观点的质疑... 14
二、土地发展权含义的界定... 15
三、土地发展权的行使主体... 16
四、土地发展权的授予程序... 16
第四章 土地发展收益分配... 18
第一节 我国土地发展收益分配方式及其弊端... 18
一、土地发展收益的含义... 18
二、我国土地发展收益分配方式... 18
三、我国土地发展收益分配方式的弊端... 19
第二节 土地发展收益分配的理想模式... 22
一、农民集体应参与土地发展收益的分享... 22
二、土地发展收益在中央政府和地方政府间的分配... 28
第五章 土地发展权与土地征收制度改革... 29
第一节 我国土地征收制度的弊端... 29
一、土地征收适用范围过宽... 29
二、土地征收不宜作为政府获取土地发展收益的方式... 30
第二节 土地发展权与我国土地征收制度改革... 31
一、公共利益性农用地转用制度设计... 32
二、非公共利益性农用地转用制度设计... 35
结 语... 37
参考文献... 38
我国是一个农业大国，同时也是一个人口大国，人地矛盾特别突出。《国土资源调查报告》表明，到2030年，我国人口将达到16亿高峰，届时粮食安全的底限要求是耕地不得少于19.2亿亩。从我国的现状和未来发展看，到2030年因占用将使耕地减少约3.1亿亩(其中，生态退耕1.1亿亩，基础设施和水利、独立工矿用地1.1亿亩，灾毁和不可逆转的种养结构调整0.9亿亩)，而我国现有耕地总量为19.5亿亩，这样就产生了2.8亿亩的赤字，耕地稀缺问题十分严峻。
有鉴于此，我国政府非常重视农用地的管理和保护。早在1994年起草《城市房地产管理法》时，全国人大法律委员会就依据党的十四届三中全会关于“我国地少人多，必须十分珍惜和合理利用土地资源，加强土地管理，切实保护耕地，严格控制农业用地转为非农业用地，国家垄断城镇土地一级市场”的精神，作出了“城市规划内集体所有的土地，经依法征用转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让”的规定。这样，土地征收[1]成为农用地转为建设用地的唯一合法途径。
在现行的土地征收制度设计中，土地转变用途带来的增值收益（也即土地发展收益）主要由各级地方政府获取，农民集体不能参与分享。因此受土地发展收益的驱动，在征收农用地的过程中，地方政府行政权力和农民集体土地所有权经常被人为扩张而发生相互侵权。一方面，基层政权在利益的驱动下，往往打着“为了公共利益需要”的旗号，违法滥用行政权力侵占农村土地，损害国家和集体土地所有者的利益；有资料显示，近年来发生在城市边缘或部分乡镇的土地违法案件中，县、乡(镇)政府和村委会通常是违法主体。另一方面，土地管理部门制定的土地征收补偿标准偏低，土地征收补偿费用不能正确反映土地的经济价值，农民利益很难保障。由于市场机制具有自发引导土地资源从低收益用途向高收益用途转变的功能，所以农村集体经济组织在不能通过正常途径得到合理补偿的条件下，为追求自身利益最大化，就会扩张土地所有权权能，暗中改变农用地用途，如违法将耕地改变为非农建设用地、非法出售集体土地等。[2]在城市边缘或城镇附近，土地不同用途之间经济价值的巨大反差，强烈刺激改变农用地用途行为的大量发生，这不仅侵害了法律赋予政府对农用地实行行政管理的权利，而且直接导致了国家农用地保护政策的落空。
笔者认为，为了加强农用地的保护和实现土地发展收益的合理分配，需要建立适应市场经济的农用地保护制度，这就需要对我国现行的有关法律制度进行改革。借鉴西方的土地发展权制度对于完善我国现行的耕地保护制度很有必要。
第一章 土地发展权的基本理论
第一节 土地发展权的含义及产生原因
土地发展权(Land Development Right)是英美法系国家一项重要的地权概念。土地发展权是指变更土地使用性质的权利。它是基于土地的所有权，从使用权和收益权中分离出来的，可以与土地所有权分割而单独处分的权利。这一构想最初源于采矿权可与土地所有权分离而单独出售及支配。由于土地发展权创设的主要目的在于保护农地、保护自然资源、保护生态环境、保护社会公共利益，因而土地发展权又常称为农地发展权[3]。
土地发展权能恰当地反映土地所有权或使用权的行使范围[4]。在创设土地发展权后，土地所有权的范围是以依法取得土地所有权时的权利状态或正常使用价值为限，此后若想变更土地使用性质则属于发展权。
众所周知，土地具有不同于一般商品的三大特征：资源的稀缺性；土地用途的多样性（主要是农业用地、工业用地、商业用地）；土地不同用途收益呈现差异性。同一地块作为工业用途的收益和作为商业用途的收益数倍于作为农业用途的收益，土地的这些属性必然导致其不同用途之间的竞争。如果按照传统所有权的观念，所有权作为一种最为典型和全面的物权，所有权人可以依法根据自己的意愿对其所有的财产进行占有、使用、处分和收益，并排除他人的干涉，那么农业用地的所有权人有权利将农业用地用于可以为其带来更大收益的工业用途、商业用途。但这种无限制的所有权行使必然使农业用地大量减少，人们基本生活资料需要无法得到充分保障，社会利益无法最大化地实现，进而危及到人类的生存。也即“土地所有的私的独占性与土地的高度的社会之公共性格之间存在着矛盾”。[5]因此，土地所有权的享有及行使不能单纯以个体的利益需要为依凭，土地所有权的行使应当受到制约和限制。
对土地所有权的行使进行限制是近百年来世界之通例。土地所有权的概念从19世纪末耶林倡导社会的土地所有权之后，土地所有权已经不再是可以自由行使而不加限制的权利了。狄骥在《法国民法典以后之私法变迁》中认为：“土地所有权并非为土地所有人之利益而存在，而是为增进人类共同需要而赋予保有土地者的社会机能而设”，“所有权为一种社会效能，所有权应本着所有物之正当用途，尽其社会效能，以促进国计民生，维护社会联系”，“对其行使必须先完成此种任务，然后所有人之地位与行为始得受到法律保护”。狄骥的这一社会学说应用于国家立法者首推德国1919年的《魏玛宪法》，该宪法第153条第3款规定：“所有权包含义务。所有权之行使应同时有利于公共福利”。意大利宪法据此亦规定：“对所有权之行使应为有利于国家之管理”，“所有权人对所有权之行使是否受到法律保护，视其对社会大众是否尽应尽之义务而定”。美、英、法、日等国家的法院判例等亦均依此。对土地所有权进行限制就需要明确土地所有权的权利范围，土地发展权的创设恰当地反映了土地所有权或使用权的行使范围。
当今世界各国皆有城市化趋势。由于土地资源有限，城市建设必不可少的要占用农业用地，这就需要改变农业用地的原有用途，这时，将农业用地在农业用途范围内使用之权利和变更农业用地为城市建设用地之权利分开设立，并将变更土地使用性质之权利收归国有，以实现保护自然资源、保护农业用地和公共利益的目标就显得很必要。土地发展权正是由此而来。20世纪上半叶随着城市化进程的迅速发展，土地发展权在西方国家已经成为一个普遍的概念。[6]
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