四、维护金融公平，促进金融发展成果惠及全体人民

促进金融发展成果惠及全体人民，核心是要建立普惠金融体系，全方位地为社会所有阶层和群体尤其是贫困与低收入人口提供有效金融服务。[1]这就要求将所有的人，无论是贫穷还是富裕，都纳入金融服务体系中，即所有人都享有金融服务的权利，人人都可以平等地获得享受金融服务的机会，让金融成为帮助贫困及低收入人群脱贫的有效手段，[2]让弱势主体也能从金融发展的进程中获益。促进金融发展成果惠及全体人民，重点是要实现金融公平，通过制度建设保障各类主体能够公平参与金融活动，公平进行金融交易，公平分享金融福利。这就要求建立有利于维护金融公平、促进金融发展成果惠及全体人民的相应金融法律制度。当然，实现这一目标并不是以否定市场在金融资源配置中的决定性作用为代价，而是通过完善金融法的制度约束和制度激励，综合采用强制、参与和引导等手段在市场机制的前提下保障金融资源的公平配置。

（一）破解城乡二元金融结构，保障金融支持农村农业发展

发展中国家城乡二元经济结构比较普遍，表现在金融领域则是城乡二元金融结构，即金融体系在某种程度上放弃了农村，农村地区金融供给不足，进而制约了农村农业的发展。城乡二元金融结构的形成既是根源于农村经济发展水平局限，城市发展吸引和挤占了大量金融资源，又是金融机构逐利避害的天性使然，此外也与传统文化作用下农村金融对非正规融资形式的依赖不无关系。不可否认，城乡二元金融结构对我国农村发展和我国经济社会的持续健康发展造成了严重的影响。破解城乡二元金融结构，一方面是要同时推进农村金融存量改革和增量改革，提高农村现有金融体系对农村农业的支持效率，推动新型农村金融体系的成长并吸引金融机构面向农村提供金融服务；另一方面要采取制度激励和制度约束并举，引导金融体系服务于农村农业的发展。[3]

破解城乡二元金融结构，需要完善农村金融体系，保障农村金融服务供给。城乡二元金融结构的最直接的表征就是农村金融机构的稀缺，因此要提高立足农村、服务农村的金融机构数量。除了引导大型商业金融机构创新服务三农的模式，提高大型商业金融机构的支农能力和绩效之外，还可以改进农村信用合作社、农村政策性金融机构的运行，此外还要培育村镇银行、农村小额信贷机构、农民资金互助组织等新型农村金融机构。[4]具体而言，金融法制需要为在农村地区设立金融机构打开方便之门，除了在设立核准上的便利之外，还需要制定差异化的监管标准，吸引金融机构到农村提供金融服务。此外要引导金融创新为农业农村提供金融工具工具，提高支农信贷、农业保险对农村发展的支持和保障力度。

保障金融支持农业农村发展，最核心的是要保障金融机构农村存款主要用于农业农村。长期以来金融机构扮演了农村资金的“抽血机”角色，大量吸收农村存款却没有将其用于支持农村地区发展而是被输送到经济发达地区，此即所谓的系统性负投资。尽管自2005年以来的几个中央一号文件中，都提出县域内银行业金融机构应明确新增存款投放当地的具体比例，《中国农村扶贫开发纲要》、《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》、《关于做好当前农村信用社支农工作的指导意见》、《关于加快农村金融产品和服务方式创新的意见》等也都作出了相应的规定。但这些原则性和宣示性的规定一直没有落实到具体操作层面。[5]未法律化的政策缺乏强制力和可操作性，不足以对农村系统性负投资进行法律上的矫正和调整。其次，寥寥可数的制度并未实现对农村系统性负投资的有效调整。例如为了鼓励县域法人金融机构将新增存款主要用于当地贷款，加大县域信贷资金投入，进一步改善农村金融服务，2010年人民银行会同银监会制定印发了《关于鼓励县域法人金融机构将新增存款一定比例用于当地贷款的考核办法（试行）》，但是该《办法》存在着诸多问题：第一，主体适用范围仅限于“县域法人金融机构”，也就是说仅在县域设立分支机构的全国性商业银行或区域性商业银行均不适用该办法。而县域法人金融机构吸收存款的规模和份额相比于大型商业银行的县域分支机构实际上是微不足道的，而后者才是造成农村系统性负投资的主力。第二，地域适用范围仅适用于部分省市自治区，并未涵盖全国，不足以解决全国范围内普遍存在的农村系统性负投资问题。第三，调整手段不够全面有效。法律通过强行性规范、任意性规范和提倡性规范来调整人们的行为规则，[6]但该办法的调整措施只限于提倡性激励，而无强行性约束。一旦因激励所获利益低于放弃信贷资源外流的机会成本，则农村系统性负投资将依然存在。概言之，针对农村系统性负投资并未有行之有效的制度措施进行调整，正是法律制度的缺位与乏力给农村系统性负投资的存在和延续提供了制度空间。我们需要完善相应的法律制度以对农村系统性负投资进行矫正，制度完善需要遵循以下路径：首先，借鉴美国《社区再投资法》规定强制性信贷义务，要求金融机构必须将农业存款中的一定比例用于在农村地区发放贷款，而且明确规定金融机构有义务采取持续和积极的步骤以满足农村的信用需求，并就此规定明确的适用范围、考核标准以及监督管理。其次，要适当增加银行性金融机构的竞争压力，引导银行性金融机构为了获取和拓展生存空间而进入农村市场，将农村信贷市场作为一个重要的细分市场，结合其特殊性而采取特定的信贷技术。再次，实施倾斜性财税金融制度例如差异化存款准备金率、再贷款优惠、财政补贴和税收优惠等，激励银行向农村地区发放贷款。[7]

（二）畅通融资渠道，缓解中小企业融资难

出于风险控制和业务成本等方面的考量，银行在提供贷款时往往偏好大型企业和国有企业，对于民营企业和小微企业惜贷倾向明显。而由于金融市场体系不完善，专门服务于中小企业融资的资本市场体系发展不足，使得中小企业也很难从资本市场获得发展所需资金。概言之，中小企业在寻求金融服务时也面临着比较严重的金融排斥，存在着融资难的窘境，只能求助于非正规金融体系，相应地负担了更高的融资成本，不利于企业的健康发展。事实上中小企业不仅仅是作为一个普通市场主体而存在，其构成了我国经济的重要组成部分,在扩大经济总量、缓解就业压力、拉动民间投资、促进市场繁荣、维护社会稳定等方面发挥着十分重要的作用。中小企业被正规金融体系所排斥，一方面是对中小企业平等融资权的漠视，阻断了其受惠于金融体系的通道，制约了其自身发展；另一方面又间接地影响就业和经济增长，妨碍了全民生活水平的提高。消除中小企业受到的金融排斥，需要金融法通过制度完善，畅通中小企业的融资渠道。

在间接融资方面，需要引导银行消除信贷歧视，公平地为中小企业提供资金。银行基于信贷安全的考量选择适当的信贷对象固然有其内在的合理性与正当性，但为了防范风险消极片面地将中小企业排斥在外显然有违金融公平原则和其公共属性。为此需要完善金融法制，为银行公平信贷创造良好的市场条件并提供有力的法制保障。要实现这一目标，一方面可以将上文中引导银行向农村地区发放贷款的强制缔约义务、提升银行市场竞争程度、倾斜性财税金融制度等方式，激励银行向中小企业发放贷款；另一方面可以借鉴美国《平等信贷机会法》，明确禁止信贷歧视的具体类型，规范信贷申请人披露信息的保护性标准，强化对公平信贷的检查以及违反公平信贷义务的法律责任。[8]此外，银行怠于向中小企业发放贷款的根本原因是对中小企业信用能力的不信任，因此要针对这个问题要进一步完善社会征信体系的建设，完善信用评级制度，健全中小企业信用担保机构，探索适合中小企业融资的信用互保机制和小额贷款保险制度，[9]通过体系化的制度建设，可以增强中小企业的信贷能力，激励银行等金融机构向其提供更多的贷款。

在间接融资方面，需要完善多层次资本市场制度，构建适合不同类型企业的融资途径。由于我国证券法制对于企业公开发行并上市设置了较高的门槛，中小企业通过资本市场募集资金上市的通道有限，资本市场支持中小企业发展的程度不足。金融法制应该立足于拓展金融市场层次，确认和规范便利中小企业融资的多层次资本市场的发展。首先，要完善相关制度，培育和规范新三板市场、区域性股权交易市场和柜台交易市场，在确保市场交易透明有序和完善投资者保护的基础上吸引资金积聚，保障中小企业能通过上述市场顺利募集资金。其次，要发展并规范债权市场，着力发展中小企业债券。一方面要改革《企业债券管理条例》，理顺企业债券发行的管理体制，提高企业发行债券的便利程度和效率；另一方面要针对中小企业发行债券制定特殊方案，例如在现有《证券法》所规定的公司债的统一标准之外对中小企业债的发行上市标准进行特殊规定，避免过高发债门槛将中小企业排斥在债券市场之外，此外还可以引入私募基金投资者，允许中小企业对其发行非标准化债券。[10]

（三）协调金融发展与社会整体福利提升

金融除了发挥着价格发现、风险管理、资源配置等经济功能之外，还能够发挥调节收入分配、消除贫困、保护环境等社会功能。易言之，金融并不总是以利润作为唯一目标的，而是在某种程度上对社会公共利益和整体福利的提升也能发挥积极效果，从而使得金融发展福利从宏观上惠及全体人民。从这层意义上讲，好的金融法制必定是能够强化金融的社会功能，引导金融市场支持社会建设，促进社会整体福利提升的法律制度。回应金融发展成果全民共享，金融法制需要进一步建立和完善相关制度，协调金融发展与社会福利提升之间的良性互动。具体而言，一方面要引导金融体系在市场机制作用下发挥作用，推动福利性金融创新，以实现和增进社会公共利益，另一方面则是要弥补市场机制的缺陷，完善金融市场体系，发展政府参与的政策性金融体系，对商业性金融机构无力或不愿参与的融资项目提供金融支持。

金融法制应该对金融市场发展过程中出现的福利性金融创新进行制度确认，并通过制度安排激励更多的福利性金融创新。所谓福利性金融创新，指的是金融市场主体根据合理配置风险的需要而提出和实施的有利于社会整体福利提高的金融制度、业务和组织新方案的创新。[11]福利性金融创新不仅能带来经济利润的增长，而且有利于公共利益的提升，较为完美地实现了金融的经济功能和社会功能的协调。例如排放权交易即为一种典型的福利性金融创新，通过建立排放权交易市场，将排放权作为金融交易的标的，允许排污者将排污指标包装成金融商品进行交易，不仅可以在交易过程中形成套利空间提高交易者的经济利益，而且能在一定程度上对节能减排形成正向激励，减少环境污染，[12]由此金融创新支持社会整体福利提升的过程得以完成。十八届三中全会决定提出建立的巨灾保险制度，也是一种福利性金融创新，通过有效配置资金和风险，既能集中资金开展投资活动以繁荣金融市场促进金融发展，又能在灾害发生时为受灾地区提供救助资金。此外甚至有学者预言未来有可能会出现专门为应对经济不平等而开发的金融产品和服务。[13]对此金融法制可以建立金融创新的评估和测试机制，以交易成本变动和风险配置改善作为标准对金融创新的福利效果进行衡量，[14]对于具有正向福利效果的金融创新通过放松监管等一系列制度优惠予以激励，对于有损社会整体福利的金融创新则予以禁止或加强监管。与此同时，应该为福利性金融创新的适用和推广创造良好的法律环境和制度保障，充分发挥福利性金融创新在增进社会整体福利上的积极作用。

另外，金融法需要进一步完善政策性金融的相关法律制度。政策性金融是为了解决市场机制调节金融资源配置时出现的失衡而存在，通过政府参与金融市场设立政策性金融机构，作为商业性金融的补充为特定区域、行业提供信贷供给。政策性金融可以弥补商业性金融机构偏好所导致的弱势主体金融福利减损，从而通过金融福利的公平分配而实现社会整体福利最大化。由于我国政策性金融法律制度不健全，导致了政策性金融的经营管理体制不健全，制约了政策性金融机构的业务规范运作和经营效能，当前金融法的主要任务是建立和完善城市基础设施、住宅政策性金融机构和开发性金融机构的法律制度，对政策性金融机构的经营宗旨、资金来源、职能任务、法律地位、组织形式、资产负债规模、治理结构、绩效评价以及特殊监管等进行明确规定。[15]通过完善的制度建设，理顺政策性金融机构的运营和监管体制，提高政策性金融的效率，更好地发挥政策性金融对于经济社会均衡发展的支持功能，使得弱势地区和主体受惠于金融服务供给，分享金融发展的福利。

五、结语：完善金融驱动发展的法制保障

    全面深化改革背景下，金融将在经济、社会、文化和生态文明建设中发挥越来越显著的作用，并成为推动经济社会全面协调持续发展的重要驱动力。金融驱动发展，不仅是要促进经济增长，而且要在调整收入分配、保障民生、提高社会整体福利上发挥积极作用，以实现发展速度与发展质量的双重目标。作为规范和保障金融市场体系有效运行的金融法，应当充分回应金融改革中开放和民生的两个面向，围绕市场机制在金融资源配置中发挥决定性作用这一基本出发点，通过完善制度建设，进一步优化金融市场结构，为金融驱动发展提供有力的法律保障。在完善金融法制的过程中，需要妥善协调好推动金融体系市场化改革和确保金融发展成果全民共享之间的关系，既要充分发挥市场的决定性作用，又需要合理发挥政府对金融体系运行的引导，真正实现从金融抑制到金融深化、从金融排斥到金融包容的转变。

[1] 焦瑾璞、陈瑾：《建设中国普惠金融体系——提供全民享受现代金融服务的机会和途径》，中国金融出版社2009年版，第4页。

[2] Asia Development Bank , Finance for the Poor : Microfinance Development Strategy, 2000； United Nations Development Program , Building Inclusive Financial Sectors for Development, 2006.

[3] 王曙光：《普惠金融：中国农村金融重建中的制度创新与法律框架》，北京大学出版社2013年版，第56~57页。

[4] 王曙光、王东宾：《双重二元金融结构、农户信贷需求与农村金融改革》，载《财贸经济》2011年第5期。

[5] 柴瑞娟：《村镇银行支农性制度构建研究》，载《经济法论丛》2009年第2期。

[6] 漆多俊：《经济法基础理论》，法律出版社2008年版，第143页。

[7] 袁康：《金融公平视角下农村系统性负投资的法律矫正》，载《湖北社会科学》2013年第5期。

[8] Elwin J. Griffith, Credit Reporting, Prescreened Lists, and Adverse Action: The Impact of the Fair Credit Reporting Act and the Equal Credit Opportunity Act, California Western Law Review, Vol.46, 2009, pp.1~64.

[9] Jing Cai, Alain de Janvry, Elisabeth Sadoulet, Social Networks and Insurance Take-up: Evidence From A Randomized Experiment In China, International Labour Office Research Paper, No.8, Oct. 2011.

[10] 蔡万科、唐丁祥：《中小企业债券市场发展：国际经验与创新借鉴》，载《证券市场导报》2011年第12期。

[11] Andrew William Mullineux, Financial Innovation and Social Welfare, Journal of Financial Regulation and Compliance,Vol.18, 2010, pp.243~256.

[12] 朱家贤：《环境金融法研究》，法律出版社2009年版，第48~50页。

[13] 【美】罗伯特·希勒：《金融与好的社会》，束宇译，中信出版社2012年版，第XXXIII页。

[14] A. W. Mullineux, Financial Innovation, Banking and Monetary Aggregates, Edward Elgar,1996, pp.13~38.

[15] 刘小红：《农村政策性金融组织的多维特征与法律规制》，载《重庆社会科学》2012年第5期。