摘要：恰当地协调宏观调控政策与竞争政策之关系成为目前和今后中国经济政策长期面临的重大课题。2007年以来的金融危机是对中国尚待完善的竞争政策的考验。中国政府强劲的宏观调控政策与竞争政策存有潜在冲突，并显性地表达为宏观调控政策的地方化使统一市场受到威胁，宏观调控政策的偏袒使公平竞争秩序受到破坏。从长远来看，宏观调控政策对竞争机制优化资源配置功能的发挥以及竞争文化的生成与传播也有负面影响。此次金融危机同时也给中国进一步建立完善竞争政策和协调宏观调控政策与竞争政策之关系以重要启示。

        关键词：宏观调控；金融危机；竞争政策；竞争法

 

《中华人民共和国反垄断法》第4条宣示性地表达：国家要制定和实施与社会主义市场经济相适应的竞争规则，完善宏观调控，健全统一、开放、竞争、有序的市场体系。这必然使得恰当地协调宏观调控政策与竞争政策之关系成为目前和今后中国经济政策长期面临的重大课题。可以说，2007年以来的金融危机是对中国尚待完善的竞争政策的考验。面对席卷全球的金融海啸，世界各国纷纷出台救市计划，以摆脱危机走向复苏。中国实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策，出台了4万亿救市投资计划并以此拉动地方投资，来实现扩大内需，保持经济稳定增长。而政府利用带有强烈行政色彩的宏观调控政策大动作地干预经济运行，给市场运行机制增加了大量不确定的非市场因素，必将对市场自由竞争产生深远影响。本文通过分析中国救市计划中宏观调控政策与竞争政策的潜在冲突，观察并解读宏观调控政策对市场竞争秩序的现实性和长远性影响，以寻求协调宏观调控政策与竞争政策的实现路径。

 

壹、宏观调控政策与竞争政策的潜在冲突

 

受此次金融危机影响，中国经济增长遇到严重困难，尤其是给外向型的经济结构带来重大挑战。2008年9月金融危机全面爆发以来，外需急剧萎缩，最严重的时候，出口同比下降 26％，进口同比下降 43％。[1]面对严峻的危机形势，中国政府实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策应对金融危机，有效遏止了经济增长明显下滑态势。具体分析来看，4万亿救市投资计划重点集中在交通、能源等基础设施领域，而由此带动的地方投资在两年内将达20万亿规模。可以说，中国救市计划中的宏观调控主要借助产业政策和区域经济政策来实施。然而产业政策、区域经济政策与竞争政策有着潜在的冲突，其中的宏观调控政策也或多或少偏离了竞争政策精神。

一、产业政策与竞争政策的潜在冲突

竞争政策是一整套旨在确保市场竞争不以有害于社会的方式受到限制的政策和法律，[2]也包括为保护和促进竞争而设立的监察实施机制。竞争政策在国家的各种经济政策中处于基础性的、首要的地位。[3]它通过克服非法垄断、不正当竞争等市场自发性缺陷来保障市场竞争机制的有效运作，进而通过市场竞争机制来达到优化资源配置的目的，体现了政府对市场的信任。产业政策是国家或政府为了实现某种经济和社会目的，以全产业为直接规制对象，通过对全产业的保护、扶植、调整和完善，积极或消极参与某个产业或企业的生产、经营交易活动，以及直接或间接干预商品、服务、金融等的市场形成和市场机制的政策的总称。[4]作为国家政策，竞争政策与产业政策都是国家干预经济运行的方式。所不同的是，竞争政策通过禁止非法垄断协议、滥用市场支配地位、非法集中等垄断行为，禁止非法价格歧视、搭售、串通投标等不正当竞争行为以及对自然垄断行业、企业的直接规制等措施来促进市场的有效竞争，保证市场竞争机制作用的有效发挥，以提高、优化产业内部资源配置效率。而产业政策则是国家通过直接行政干预或财政、税收等宏观调控手段来达到其既定目的。产业政策与竞争政策所秉持的理念是不同的，产业政策是政府对市场不能有效调节的领域，通过各种宏观调控手段来配置社会资源，以达到预定的社会经济目的，它是政府“有形之手”对市场“无形之手”的补充。由于二者所秉持的理念不同、实现的路径不同，进而所采取的具体措施也会大有不同，这就可能导致竞争政策与产业政策之间的冲突。例如，为获得规模效益和增强国际竞争力，产业政策就会允许、鼓励企业联合，而为了维护市场竞争秩序，保障自由、公平竞争，竞争政策就会严格限制企业联合，冲突问题就在于竞争优先还是集中优先。

二、区域经济政策与竞争政策的潜在冲突

区域经济政策是政府（主要指中央政府）干预区域经济的重要工具之一，它通过政府的集中安排，有目的地对某些类型的问题区域实行倾斜，以改变由市场机制作用所形成的一些空间结果，促使区域经济发展与区域格局协调并保持区域分配合理。[5]政府干预主义对市场机制的功效表示怀疑，认为企业家不可能对所有的区位进行科学的分析，而且市场机制依赖于一个试错过程，并指出劳动力流动与市场竞争会导致不利于问题区域的区域经济结构与布局，市场力量不可能调整与纠正这种格局与趋势，因而区域经济政策是十分必要的。的确如此！一个国家各个区域的自然资源与各种自然条件的天然禀赋是不同的，总是有沿海与内陆、平原与山地、资源丰富区域与资源贫乏区域等的差别。在中国，这种情形是十分明显的。让市场竞争机制自由地发挥调节作用来实现区域经济的均衡发展是十分困难的。所以，为了实现优势区域的率先发展和各区域的协调发展，制定和实施相应的区域经济政策是相当重要的。中国的区域经政策为实现优势区域的快速发展和各区域的协调发展发挥了巨大作用。然而，市场经济取向的经济体制改革目标要求必须坚持市场在优化资源配置方面的基础性地位，坚持竞争政策的优先适用性。但是，区域经济政策与竞争政策的冲突与矛盾是直接性的。区域经济政策旨在通过改变市场调节机制的某些作用方式、方法和内容，来实现国家预定的目标，如优势区域的率先发展、扶持欠发达地区发展等。而竞争政策旨在通过禁止和消除束缚、阻碍市场竞争机制有效发挥的不正当竞争、垄断等市场行为和市场结构，为市场竞争机制充分、有效地发挥优化配置资源的作用创造有利的条件和环境。在区域经济政策条件下，各区域的税收、信贷等政策是不同的，这就直接造成了各区域的市场竞争规则是不同的。而竞争政策的重要内容就是要求市场的统一与开放，要求各种生产要素能够自由流通，反对地区封锁和地方保护，区域经济政策则限制了生产要素在全国市场的自由流通。

虽然面对严重的金融危机，特别是在外需极度萎缩的形势下，中国成功地保持了经济的稳定增长。但是，应当看到这很大程度上是政府宏观调控中强有力的产业政策和区域经济政策作用的结果。而救市计划中强劲的产业政策和区域经济政策挤占了竞争政策应有的空间，这必然使市场原有的自由竞争秩序受到损害，而且，这种对市场自由竞争秩序损害的影响将是深远的。

三、宏观调控政策与竞争政策精神的偏离——以税收政策为例

政府运用宏观调控政策救市行为的正当性已获得经济学和政治学理论上的证明，经济学国家干预理论从信息不对称、外部性、公共产品和垄断等方面予以证明；社群主义从政治学角度也与凯恩斯主义互相呼应，极力支持政府对经济的干预。有学者也在积极为政府救市行为寻求法律上的正当性，认为政府救市行为通过促进经济增长、保障就业、维持经济稳定而具有保障公民权利和社会公共利益的作用，即因此获得了法律上的正当性。[6]尽管如此，宏观调控政策也应更多地贯彻和维护自由、公平竞争的要求，尽可能摒弃直接性的行政干预手段。然而，中国救市计划中宏观调控政策并没有充分体现竞争政策对自由、公平竞争的要求，从税收政策即可见一斑。

中国救市计划中鲜有统一减免税收等体现市场机制内在调节的措施手段。面对出口市场的萎缩和消费增长的刚性，为确保经济稳定增长，中国政府选择了投资政策。其实，消费占GDP比重过低一直是中国GDP高速增长的背后之忧。有学者指出，中国虽处于投资拉动经济增长阶段，但迫切需要进入消费驱动经济增长的良性发展模式。中国全社会商品零售总额占GDP的比重偏低，最终消费率从1979年的52%下降到2007年的36%，远远低于世界平均水平。相比之下固定资产投资却大幅增加，全社会固定资产投资率从2000年的36.5%增加到2007年的55.6%，平均投资率约为45%。[7]而中央4万亿以及带动的地方20万亿投资将使投资比重进一步升高。据统计，中国救市计划中约三分之一以上的资金用于基础设施建设。在改革原有增值税的基础上，用于减税的资金约为1200亿元，仅占整个救市计划总额的3%。

与中国不同，减税和退税成为欧、美、日等国家和地区刺激经济，摆脱危机的重要手段。第一，刺激消费方面，即运用减税、退税等手段增加中低收入者的消费能力。2009年2月11日，奥巴马政府出台了7890亿美元的经济刺激方案。在2009年和2010年税收年度，给予每个中低收入居民纳税人每年不超过500美元(每个家庭不超过1000美元 )的薪酬税收抵免，如果个人年薪不高于7万美元，可获得个税减免500美元。在日本，对购买并于2009～2013年入住的房屋，购房人将获得10年内最高500万日元（购买普通房屋）或600万日元（购买高档房屋）住房贷款的税收减免优惠。英国从2008年12月1日至2009年12月31日，将增值税标准税率从17.5%临时降至15%。第二，刺激投资方面，即运用税收优惠扶持企业、调整产业结构。美国对企业 2009年新购置的资产给予特别扣除，允许企业在 2008年和 2009年发生的经营亏损可以向前结转 5年。中小企业可获得总额为 500亿美元的税收优惠。日本自2009年4月1日至2011年3月31日，将年度所得不超过800万日元的中小企业所得税率由22%降至18%，从2009年2月1日起重新对中小企业实行亏损退税政策。2009年4月规定，对日本企业海外分支机构汇回日本的收入免征公司所得税。法国政府承诺对企业2009年的投资给予 115亿欧元的信贷和税收优惠支持，企业可以根据2005、2006、2007各年度的研发费用向税务机关要求返还税前扣除研发费用后多缴的所得税款。[8]可以说，欧、美、日等国家和地区救市计划中的减税和退税措施更多地体现了市场机制的内在调整。减税和退税首先是统一性地减轻企业负担，具有公平性，不会因扶持政策的厚此薄彼而扰乱公平的竞争秩序。另一方面，减税和退税也降低了产品和服务的价格，从而拉动消费，进一步促进竞争。

中国直接性政府投资救市计划使政府直接参与市场运行的痕迹十分明显，必定给市场竞争带来相当的不确定性，使竞争秩序受到诸多非市场因素影响。其实，这背后隐含着对市场机制的深深怀疑。有学者如是指出，以此次4万亿投资项目的分配而言，行政的、计划的调配方式占据了主导地位，这无疑是在市场化改革理念上的一种倒退，对投、融资体制的改革影响尤为严重。并认为，危机下4万亿投资计划的深远影响在于它是对市场经济改革理念的一次巨大冲击。[9]

 

贰、宏观调控政策与竞争政策冲突的显性表达

 

金融危机几近结束，而救市计划中宏观调控政策与竞争政策的冲突已表达出来。一方面宏观调控政策的地方化使统一市场受到威胁，另一方面宏观调控政策的偏袒使公平竞争秩序受到破坏。

一、宏观调控政策的地方化使统一市场受到威胁

市场的统一性是市场经济的内在要求，在“等量资本获得等量利润”原则的要求下，生产要素能够在统一的市场上自由流动到效益最优的场所，这同时也是市场机制调节的过程。地区封锁和地方保护等破坏市场统一性的行为会限制和阻碍市场机制调节功能的有效发挥，这是成熟的市场经济体制所不允许的。市场的统一性要求全国是一个统一的市场，在这个统一的市场上要奉行统一的竞争规则。对此，中国制定了相应法律和政策。例如，1980年《国务院关于开展和保护社会主义竞争的暂行规定》（又称“竞争十条”）第六条规定，开展竞争必须打破地区封锁和部门分割。任何地区和部门不准封锁市场，不得禁止外地商品在本地区、本部门销售。对本地区出产的原材料必须保证按国家计划调出，不准进行封锁。2001年《国务院关于禁止在市场经济活动中实行地区封锁的规定》指出，各级人民政府及其所属部门应当为建立和完善全国统一、公平竞争、规范有序的市场体系创造良好的环境和条件。禁止任何单位或者个人违反法律、行政法规和国务院的规定，以任何方式阻挠、干预外地产品或者服务进入本地市场，或者对阻挠、干预外地产品或者服务进入本地市场的行为纵容、包庇，限制公平竞争。2003年《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决议》强调，要加快建设全国统一市场，促进商品和各种要素在全国范围自由流动和充分竞争。废止妨碍公平竞争、设置行政壁垒、排斥外地产品和服务的各种分割市场的规定，打破行业垄断和地区封锁。2008年《反垄断法》第33条规定，行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，实施采取专门针对外地商品的行政许可，限制外地商品进入本地市场等行为，妨碍商品在地区之间的自由流通。

在中国，地区封锁和地方保护等人为分割市场的现象长期存在。有学者认为，中国强烈的政治纽带倾向于将一个地区从整个经济中孤立出来。[10]危机时期，地区封锁和地方保护等破坏统一市场的现象有更加严重的趋向。4万亿救市投资计划一出台便掀起了全国各地方的投资热潮，地方政府制定了各自的投资计划。在随后两年内将会有20万亿元的投资规模，是中央4万亿投资计划的5倍。宏观调控政策具有明显的地方化倾向，而救市政策的地方化使全国统一市场受到威胁。为帮助企业解决市场需求萎缩问题，在扩内需保增长的掩护下，2008年以来全国各地纷纷出台措施鼓励优先购买本地产品。从东部的江苏、浙江，到中部的湖南、安徽，再到吉林、陕西等地都颁布了优先购买本地产品的规定。[11]与改革开放之初保原料不同，今天主要转向了保市场。且主要集中在能够拉动地方经济增长、带动地方税收等增加值较高的行业，如汽车、家电、烟酒、医药等。与此同时，地方保护主义的操作方式也更加隐蔽，如在医药市场以药品检测技术标准等技术壁垒的手段排斥外地药品进入本地市场。全国市场上无数的地区壁垒严重阻碍了生产要素的自由流通，使市场自由竞争机制遭到扭曲。在这样的市场环境中，价格、产品质量、产品的差异性以及售后服务等市场因素在争取市场竞争优势方面就大打折扣。相反，企业性质、纳税税源地等非市场因素则成为企业能否占领某一市场的关键。

殊不知统一市场是拉动内需而克服危机的必要因素。欧盟应对危机的措施给我们以启示。面对危机，欧盟国家经历了从成员国“各自为政”到在欧盟层面上共同协调应对的过程。随着欧盟国家受到的冲击加剧,欧盟委员会开始协调各成员国,积极应对危机冲击。各成员国也认识到单独采取救市措施势必威胁到单一共同市场存在的基础，违背欧盟一向奉行的自由竞争政策，需要欧盟做出共同反应。于是，2008年 10月的欧盟首脑会议批准了欧洲经济复苏计划,对各国的经济刺激计划做出统一协调。成员国的救市计划需要经欧委会负责竞争政策的主管部门审查并经欧委会竞争委员批准后方可实施，并发布《通告》[12]对国家援助的基本条件、时间、调整措施等做出规定。在金融危机面前，欧盟仍通过竞争规则对成员国的救助措施进行规范，以维护市场的统一性。其实，自从1957年欧洲经济共同体创立，在欧洲一体化的过程中，竞争政策一直起着至关重要的作用。不仅欧盟竞争法成为全欧洲经济决策的主要依据，而且成员国也不断接受欧盟竞争法。统一市场的目标主导着建立竞争法体系的进程，消除妨碍这种一体化的限制行为是欧盟竞争法的第一原则，竞争法已经成为“欧洲的法律”。 [13]而在中国国内市场尚不能奉行统一的市场竞争法则，无法实现商品、服务、资本、劳动力等生产要素的自由流通，那我们的市场经济怎么融入世界一体化的市场经济呢？此时，应当认识到，加强各地区协调并健全统一市场以有利于繁荣国内需求市场，这应成为救市计划的重要选择。亦即通过加强地区间的协作，创造自由、公正的市场环境，给企业提供公平竞争的机会，鼓励企业通过生产成本的降低、产品质量的提高以及品牌信誉的培育等正当竞争手段来占领市场。而市场分割只能削弱救市计划的效果，使宏观调控政策大打折扣。所以，危机时期地方政府不能饮鸩止渴，对统一市场竞争机制的破坏将会进一步加剧地区间经济发展的不平衡。

二、宏观调控政策的偏袒使公平竞争秩序受到破坏

公平竞争是市场经济的本质要求。竞争的公平性要求市场主体进入和退出相关市场的门槛是统一的，市场主体在相关市场上的竞争规则是一致的，不能因属性、大小、区位等原因而有差异。而在中国救市计划中所表达出来的问题是同一市场上的竞争者适用的救市扶持政策不统一。

（一）宏观调控政策面前国有大型企业和民营中小企业受到不同礼遇

民营企业界人士指出国家4万亿投资在近期不仅没能有效地带动民间投资，而且对民营经济产生了“挤出效应”。当前多数中央投资只是带动了地方政府和国有企业投资，进而带动了大规模的信贷投放，广大中小民营企业很难参与其中。民营经济成为这场投资盛宴的“旁观者”。[14]国家4万亿救市计划产生的挤出效应、融资难和税负重是当前民营企业发展的三大难题。民营企业希望各级政府能在救市计划的实际操作中为他们提供公平竞争的机会，特别是在中小额信贷融资政策和普惠制税收减免政策等方面给予民营企业更加宽松的经济政策环境。[15]而实际的状况是国有企业，特别是中央所属大型企业获得了更多的救市计划的政策支持。十余省市在2009年与中央管理国有企业通过对接会的形式，合作金额都以千亿计，且涉及的行业大多为竞争性领域。地方吸引央企投资实质是吸引其背后的庞大资金，央企多是行业龙头企业，受到政策扶持，而中小企业可能面临被重组、关闭的命运。[16]其实，中小企业在保持经济稳定增长、推动技术创新、增加就业等方面发挥着重要作用。据统计，在中国中小企业创造的最终产品和服务价值相当于国内生产总值的60%左右，缴税额为国家税收总额的50%左右，提供了近80%的城镇就业岗位。[17]同时应当认识到，中小民营企业是市场的弱者，他们对市场竞争十分敏感，且易受到市场力量的排挤，在市场竞争中具有天然的劣势，需要政府干预经济运行时对其给予适当的政策倾斜。国外有类似立法，如美国《小型企业法》（Small Business Act）规定在联邦政府采购中一般小企业每年获取合同金额应不少于总合同金额的23%，并对经济欠发达地区小型企业、弱势小型企业等做了特殊规定。美国政府采购还制定了一系列具体措施以切实保证中小企业获取政府采购合同或分包合同。如小型企业预留制度，即单项采购或某一类采购全部或部分预留给小型企业。除此之外，还有小型企业分包计划和小型企业竞争示范计划等措施。在日本，金融危机期间政府以金融缓和、促进雇佣为核心，针对中小企业的现实处境对现有的中小企业政策进行了补充和完善。例如，通过引入“紧急担保制度”，扩充安全网贷款，成立日本政策金融公库，修改《金融机能强化法》以及放宽金融机构自有资本限制等措施来扩大资金供给。针对金融危机后国内外市场需求的变化，日本政府鼓励中小企业通过创新来开发符合市场需求的产品和服务。为支持中小企业创新，日本政府在制造业与服务业的融合、农商工协作、开拓海外市场、推进信息化、加强产权保护、培养技术人才等领域提出了鼓励性政策和措施。[18]

中小民营企业对优化市场结构以促进竞争具有至关重要的作用，注重保护中小民营企业的权益应当成为竞争政策的重要内容。特别是在危机时期，救市计划要格外关注中小企业的发展机遇，应在竞争政策的框架内帮助中小企业渡过难关，以维护市场长期自由竞争的活力。

（二）政府采购市场上内资与外资的差别待遇

    据统计，2008年中国政府采购规模近6000多亿元，而4万亿救市投资计划中的诸多措施都与政府采购有关。可见，政府采购已经成为救市计划的重要措施，并承担着重大的政策性目标。国外亦是如此，OECD成员国政府采购规模约占GDP的20%，其通过政府采购政策来改变市场结构，并最终对市场竞争产生长远影响。[19]而对于企业来讲，政策扶持是市场竞争的重要资源。面对4万亿投资救市资金以及由此拉动的大规模的地方政府投资资金，各方企业都希望得到救市政策的垂青。[20]因此，在确保国家宏观调控方向的前提下，政府采购政策应力求公平与透明。然而由于种种原因，中国政府采购中却存在着排斥国货现象。据企业界反映，在装备制造业政府招标采购活动中，通过在招标文件中设置歧视性条件限制使用国产设备的做法比较突出。部分地方在政府采购中专门购买国外产品，甚至公开拒绝国货。以政府公用车采购为例，2008年中国公车采购金额达800多亿元，其中自主品牌车近几年来的采购金额仅为0.15亿元。[21]此时需要指出的是：其一，金融危机面前，政府采购不仅仅是简单的商品交易关系，它已成为宏观经济调控的手段，如促进幼稚产业发展、调整产业结构等，排斥国货使政府采购宏观调控功能大打折扣。其二，金融危机时期的市场迫切需要良性的市场竞争秩序。政府采购排斥国货破坏了同一市场上的公平竞争缔约关系，扭曲了市场公平竞争机制。其实，通过财政性资金公开、公平、公正的投向，保证公平，促进竞争，也应是政府采购政策在危机时期重要的价值取向。
文章出处：《月旦财经法杂志》2011年3月总第24卷