三、完善中央代发地方债券的法律机制：方法与路径
中央代发地方债券虽然具有明显的过渡性质和强烈的“试水”色彩，但这种现象并非昙花一现，在真正的地方债券出台之前，中央代发地方债券可能还将有较长的存续期。因此，探讨完善中央代发地方债券的法律机制，为将来地方政府发行真正的债券累积制度经验，无疑具有现实意义。
（一）完善中央代发地方债券的监管机制
在西方一些发达国家，中央政府通过对地方债券的有效监管，不仅化解了地方债务风险，而且利用债务融资改善了地方的投资环境，促进了地方经济发展。如美国建立了对地方债券从筹集、使用到偿还等环节严密的监管制度，地方债券的违约率占所有发行债券的比例低于1%。14我们可以借鉴国外地方政府债券监管的成功经验，以中央代发地方债券为契机，探索和完善地方债券的法律监管机制。
首先，设立专门的地方债券监管机构，提高监管的专业化水平。目前，我国的国债监管机构是以财政部为主，以中国人民银行为辅。由于中央政府的信用要远远高于地方政府，作为“银边债券”的地方债，其监管难度要远大于作为“金边债券”的国债，再加上地方公债日益市场化的现实，地方债券的监管机构很难直接套用国债的监管模式。因此，有必要设立相对独立的地方债券监管机构，并以此为核心建立综合性的地方债券政府管理体系。当地方债券进入二级市场流通时，中国人民银行与证监会应当承担起相应的监管职责，如地方债券一级自营商的市场准入监管、地方债券的招标和承销监管等。此外，充分发挥审计机关和地方人大对地方债券的监管作用亦不可或缺。
其次，引入市场化的信用评级制度，让地方政府接受市场的检验。由于我国各地的财政风险千差万别，投资者必须非常重视债券的风险状况。对地方政府进行信用评级，不仅可以解决政府与投资者之间的信息不对称问题，而且可以为地方债券在银行间债券市场的资本定价提供重要参考。15但是，在我国开展地方政府信用评级尚有不少困难，理论研究的盲点与实践运作的缺失增添了这种难度，我国特殊的财政体制也决定了地方政府信用评级不能简单地复制国外的评级规则。现阶段，中央政府可以选择若干地方政府进行试点，在积累经验的基础上循序渐进地推进。对于地方政府的信用评级，可以重点考虑几个因素：一是地方政府预算管理的基本形式，二是地方政府的财政收入水平与增长预期，三是地方政府的支出机构与历年财政资金的使用效率，四是地方政府的真实债务水平与结构。在充分掌握地方政府财政信息的基础上，信用评级机构设计地方政府收入预测模型，运用预测模型同债务违约率的相关性来确定地方债券的信用级别。地方政府信用评级机构应当有超然的地位，不受地方政府权力的制约并具备相当的专业精神。在不违反国家主权原则的前提下，中央政府可以引入国际知名的信用评级机构，如穆迪、标准普尔、惠誉等，来对地方政府进行信用评级。16
再次，强化中央代发地方债券的信息披露机制。目前，中央对地方政府的负债具体数额并没有很清晰的认知，一是因为地方举债的透明度低，形形色色的预算外资金难以统计，二是因为中央掌握的用于评估地方债务的信息工具十分有限，难以制定相应的控制措施。17中央政府可以代发地方债券为契机，建立强制性的信息披露规则，要求地方政府在申请发行债券时提供明晰的财务状况、债务负担、偿债能力等方面的信息。地方政府应当定期向财政部披露债务资金的使用与偿还状况，自觉接受质询与监督。通过信息披露制度，可以确保公众的知情权与监督权，约束政府非理性的发债行为。
最后，建立地方政府偿债基金。国外对地方债券的偿还采取的举措主要有四种方式：一是在发行地方公债时由地方财政提供担保，二是建立地方公债保险制度，三是建立地方公债偿债基金，四是发新债偿旧债。18比较这四种方式，建立地方政府偿债基金是一种比较可行的制度选择。地方政府应根据年度预算安排、财政结余调剂以及债务投资项目收益的一定比例的划转等途径筹措偿债基金。为了防止资金被挪用，偿债基金最好存放于财政部，单独设立账户管理。当地方政府出现不能清偿到期债务情形时，中央优先用该基金偿还债权人。
（二）构建中央代发地方债券的争端解决机制
中央代发地方债券所引发的争端既包括投资者与政府之间的争端，也包括中央政府与地方政府之间的争端，前者属于民事争议，可以纳入民事诉讼的审理范围，后者则具有政治争端的意味。在我国条块分割的权力体制内，由于民主发展的相对滞后，地方政府还不是独立的财政主体，政府间财政关系还远未步入理性化的法治轨道，再加上我国司法体制的局限，政府间的财政争端只能在权力体制内部消解，而不能纳入司法解决渠道。19
既然政府间的财政争议无法在司法体制内得到解决，在行政体制内解决又背离了政府间财政关系法治化的方向，那么通过立法解决的方式或许是个正确的选择。我国《立法法》第42条规定：“法律解释权属于全国人民代表大会常务委员会。法律有下列情况之一的，由全国人民代表大会常务委员会解释：（1）法律的规定需要进一步明确具体含义的；（2）法律制定后出现新的情况，需要明确适用法律依据的。”根据该条的立法精神，将政府间的财政争议交给全国人大常务委员会进行解释或裁决较为妥当。假如中央代发地方债券成为一项长期的制度安排，那么其引发的争端不在少数，这对于会期短促且事务繁琐的全国人大常委会将是“不能承受之重”。所以，最好由全国人大常务委员会授权国务院设立地位独立而超然的“政府间财政权限争端解决委员会”，专门处理政府间的财政争端案件，不服者可以请求全国人大常委会做出最终裁决。从长远来看，赋予地方政府相对独立的财政主体地位是大势所趋，我们应当借鉴国外的成功经验，20探索解决中央与地方财政争议的有效法律机制。当然，我国政府间财政关系争议解决机制的最终建立尚有赖于违宪审查制度的完善，甚至有学者认为，只要违宪审查制度设计到位，我国财政分权领域的相关争议即可迎刃而解。21
四、从中央代发地方债券看我国政府间财政关系的法治化进路
2008年的全国两会上，温家宝总理说，一个国家的财政史是惊心动魄的，从中可以看到社会结构的变迁与公平正义。但考察我国政府间财政关系的制度变迁史，虽然也是惊心动魄，但法律在其中的作用相当微弱，政策取代了法律，擅权取代了民主、红头文件取代了法治。2009年中央代发地方债券，虽然是一项精巧的制度尝试，但其强烈的法律规避色彩注定了不能代表政府间财政关系法治化的发展方向。但从中发现政府间财政关系的体制缺陷，并找到政府间财政关系法治化的进路，22或许是更有意义的事情。
政府间财政关系的法治化既包括形式法治，也包括实质法治。就形式法治而言，修改《预算法》和制定《政府间财政关系法》已是大势所趋。2009年4月，全国人大常委会启动了《预算法》的修订工作，目前在广泛征求社会意见。就赋予地方政府发行债券的合法性而言，有两种方案可供选择。一是利用《预算法》的但书条款，由国务院制定关于地方政府发行债券的行政法规，为发行地方政府债券扫清法律障碍。二是直接对《预算法》第28条进行修改，修改后的立法条文拟可表述为：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制。经国务院批准，地方政府可以举借一定额度用于特定用途的债务，列入本级政府预算，报本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会批准。除前款规定外，地方政府不得以任何方式举借债务。”第二种方案立法成本低，且立法位阶较高，更为可行。假如第二种方案得到采纳，国务院还应制定相应的实施细则，对地方政府债券的发行主体、发行程序、发债计划与规模、风险审核、信用评级、资金用途、期限利率、信息披露与争议解决方式等作出全面的规定。
在我国宪法和法律没有规定政府间财政关系的情况下，1993年12月15日发布的《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》事实上发挥着“财政宪法”的作用。区区一个行政法规居然调整着整个国家最重要的经济事务，而且持续十余年，其正当性颇值得怀疑。我国应当总结分税制改革以来的经验与教训，制定权威的《政府间财政关系法》，合理划分中央与地方的财政权力边界，矫正失衡的政府间财政关系，真正实现财政法治的理想。
财政立法固然重要，但若实现政府间财政关系的实质法治，必须引入更为宽广的社会视角，将“实质合理性”或“社会妥当性”注入财政体制的内核，惟其如此，才能实现政府间财政关系脱胎换骨式的转换，从扭曲的状态步入法治化的轨道。在实现政府间财政关系法治化的过程中，解决经济社会发展严重不平衡的问题，打破条块分割与僵化保守的权力体制，发展财政民主与贯彻财政法治都是必须要完成的任务。而重构行政区划与政府层级，合理划分政府间的财权与事权，建构政府间财政争议的纠纷解决法律机制则是政府间财政关系走向实质法治的基本路径。
14美国对地方债券进行监管的一大特色是预警机制，即当地方政府债务利息达到总预算的20-25%时，就达到了警戒线，要求地方政府及时进行补救。如果情况比较严重，还可以依据联邦破产法提出破产请求。参见周艳：《比较国际经验探讨我国地方公债发行问题》，哈尔滨：《黑龙江对外经贸》，2007年第8期，第100页。
15对地方政府债券进行信用评级将会促进政府行为的公开化与透明化，对于提高地方政府的执政能力亦不无助益。参见邓少平：《地方债不能忽视信用评级》，《中国证券报》2009年3月26日
16国际知名信用评级机构对国家主权债务的信用评级对于国际金融秩序的健康发展具有积极意义，但在2008年金融危机中，国际知名信用评级机构暴露出来的独立性丧失、评级质量失真、利益冲突以及监管缺位等问题值得反思。所以我国在引入这些国际知名评级机构来对地方政府进行信用评级时应当持审慎态度。参见白云：《从金融危机审视信用评级业务监管制度》，哈尔滨：《商业研究》，2010年第3期，第102～104页。
17信息工具作为一种新型的规制工具，对决策起着重要作用，具有独特的功能优势。参见应飞虎、涂永前：《公共规制中的信息工具》，北京：《中国社会科学》，2010年第4期，第120～131页。
18华国庆：《中国地方公债立法研究》，合肥：《安徽大学学报（哲学社会科学版）》2010年第4期，第138页。
19从应然角度来讲，中央代发地方债券所引发的争端理应纳入司法解决渠道。事实上，不少学者已经描绘了中央与地方关系司法调控的理想图景。相关论述可参阅郭殊：《中央与地方关系的司法调控研究》，北京：北京师范大学出版社，2010年，第205～220页；刘海波：《中央与地方政府间财政关系的司法调节》，北京：《法学研究》2004年第5期，第36～44页。
20日本作为单一制的国家，其处理政府间财政纠纷的做法颇值得借鉴。日本不但通过《地方自治法》建立了现代地方自治制度，而且还通过设立国家地方纷争处理委员会确立了行政组织系统内部的纠纷调处机制。此外，普通地方公共团体对于国家的干预不服者，亦可向高等法院提起诉讼。这种行政调处与司法调处的二元纠纷调处机制，可以有效地解决政府间财政关系的法律纠纷。参见万鹏飞、白智立：《日本地方政府法选编》，北京：北京大学出版社，2009年，第117～126页。
21王振民：《中国违宪审查制度》，北京：中国政法大学出版社，2004年，第384～387页。
22目前，我国学界对政府间财政关系的改革方案主要有两种，一是法律改革方案，即继续推进省以下“分税制”等财政体制改革，二是宪政改革方案，即借鉴域外地方自治制度对地方政府予以宪政改革。关于这两种方案的具体论述，可参阅周刚志：《财政分权的宪政原理——政府间财政关系之宪法比较研究》，北京：法律出版社，2010年，第192～200页。
作者简介：冯果，武汉大学法学院副院长、教授、博士生导师、法学博士；李安安，武汉大学法学院经济法专业博士研究生。武汉 430072
文章出处：《广东社会科学》2011年第4期