三、以美国为代表的西方国家金融监管制度的改革及实质

（一）     金融危机后发达国家纷纷进行金融监管制度改革

金融危机后，各国都在积极的寻找化解之策，纷纷进行金融监管制度的改革，改革主要体现在以下几个方面：

1．监管范围的扩大

2008年3月，美国财政部公布了长达218页的《现代化金融监管结构蓝图》。美国财政部长盖特纳在国会众议院金融服务委员会介绍方案时说，政府此次对金融体系的监管改革“不是边边角角的小修小补，而是建立新的游戏规则”。在此次改革中，美国政府计划扩大监管外延，增加监管内容。主要表现在大型对冲基金、私募股权投资基金和风险投资基金等机构以及包括信用违约互换（CDS）等在内的金融衍生产品交易也将被纳入监管。除了要求上述大型机构在美国证券交易委员会登记，并按规定披露相关信息外，美国政府还计划提高大型关联金融机构的资本充足率要求，将部分衍生品的交易和清算放到交易所进行，以增加“透明度”。[1]

2．监管机构的重整、监管目标的重设

《现代化金融监管结构蓝图》着眼于促进形成一个富有竞争力的、能够带动和支持美国经济持续创新的金融服务业。该计划提出了短期和中期的金融监管体制改革建议，并提出了长期的概念化的最优监管框架，其中短期的改革措施是向中期和长期最优监管框架的一种过渡。

短期的建议主要针对目前的信贷和房屋抵押市场，通过设立按揭贷款监督委员会加强对房屋抵押贷款发起的监管。中期建议的主要目的在于弥补美国监管制度中的空白、提高监管的有效性，在现有监管框架下，使得某些金融服务行业，如银行、保险、证券和期货的监管体制更加现代化。具体措施主要是，成立国民保险办公室（Office of National Insurance，ONI），加强保险业的监管；合并美国商品期货交易委员会和证券交易委员会，对期货和证券行业提供统一的监管。长期的建议是向着“目标导向”的监管方式转变，确保美国在全球金融市场的核心地位。具体措施是设立三个不同的监管当局:一是负责市场稳定的监管当局(Market Stability Regulator),由美联储担任该职；二是负责与政府担保有关的安全稳健的审慎金融监管当局(Prudential Financial Regulator),同时它还负责金融控股公司的监管；三是负责商业行为的监管当局(Business Conduct Regulator),负责监管金融机构的商业运营以及保障投资者和消费者的利益。[2]

3．监管机构间的跨国协作不断加强

金融危机后，金融监管的跨国合作也在加强。欧盟财政部长及央行官员在2008年4月4日的欧洲财长会议上达成谅解备忘录，原则上同意加强各成员国监管机构之间的合作，通过继续加强各成员国监管机构间的协作，逐步实现各国监管规则趋同，从而提高对欧盟金融市场的监管。在欧盟内部，意大利针对欧盟内部金融机构在不同国家间的监管套利，建议修改具有4个层次协调机构的莱姆法路西框架，建议设立一个欧盟层面上的超级金融监管机构，取代目前各成员国监管机构间的协作模式。

2008年11月15日在华盛顿召开的G20首脑峰会也讨论需加强合作，反对保护主义，要制订关于国际金融业的监管改革和金融体制的原则，取得对金融危机的共识，达成各国间的监管合作。[3]与此同时，新兴的市场经济国家也积极参与到金融监管的跨国合作中，中国、巴西、印度等11个发展中国家积极参与G20首脑峰会，在推动国际金融体系改革的过程中起到了重要作用。

（二）金融监管制度改革的实质

 1．以监管范围的扩大弥合金融风险覆盖范围上的缝隙

 将金融衍生品纳入监管者的视线，争取在金融产品产生衍化的整个链条上，不遗漏丝毫的风险，最大限度地减少由于金融市场不断发展而带来的信息不对称，这体现出美国政府试图弥合金融风险覆盖范围上的缝隙，建立起一个风险全覆盖的监管体系。

2．以监管机构的重整和监管目标的重设弥合金融监管机构配合上的的缝隙

在改革方案中，美国政府计划对金融监管机构进行重整，改变过去美国金融体系中银行、保险、证券交易和商品期货交易等领域多头监管，顾此失彼的状况，将职能归聚于一个强大的“单一机构”，把大型金融机构、重要的支付和清算系统等都置于其监管之下。美国政界、法律界以及金融业人士多认为，美国联邦储备委员会很可能担当这一“全能监管者”角色。“全能监管者”的建构体现出美国金融监管当局力图弥合金融监管机构配合上的巨大裂缝，减少金融监管机构间协调上的的摩擦与内耗。

而“目标导向”监管理念的重设，对金融监管改革起的作用可能更加深远。“目标导向”监管，是对现代金融监管框架的一种全新探索，最大的特点是强调监管框架和目标紧密联系。这种监管模式的主要好处是，整合有自然合力的领域的监管责任，而不是分割在不同的监管者那里。比如，市场稳定监管当局，注重所有各类金融机构当中可能影响市场稳定的问题；审慎金融监管当局能够注重不同类型金融机构风险管理的共同因素；商业行为监管当局可以更加一致地对待不同产品的监管，减少监管套利。[4]从而，能较好的填补监管部门间职责衔接上的空白。

    3．以各国金融监管机构间的合作弥合国际金融监管间的缝隙

次贷危机在全球范围内蔓延表明，全球金融市场是一个不可分割的整体，任何一个国家出现危机都可能扩散到其他国家，各国金融监管者无法独善其身，要从根本上克服金融危机，必须加强各国金融监管机构间的合作。加强各国金融监管机构间的合作，建立国家间的谈判沟通机制，使得经济体制、金融结构等方面迥异的国家能够通过有效的平台进行磋商，便于国际金融监管间缝隙的弥合和国际层面金融协作监管的建立。

通过以上的分析，我们不难认识到：任何一个国家的金融监管体制只有因应金融实践发展不停地改进调整，做到风险覆盖的无缝隙、监管机构间配合的无缝隙，才有可能在一国范围内做到有效监管，同时，国家的监管当局也要注意加强金融监管的国际合作，以此防范和化解全球性的金融危机。

四、金融危机下我国金融无缝隙监管体制的构建

此次金融危机并没有在中国引发，对中国金融业重创不大，为此不少人暗自庆幸，甚至有人乐观地认为，这是我们制度的一次胜利。然而，在一个不断革新的时代，自满并非是一种美德。面对华尔街的危机我们不应该沾沾自喜，而应该清醒认识到外来危机和自身危机的实质性差异。相反如果仔细研究下中国的金融市场和金融监管，我们不难发现，中国金融监管的隙缝已经越撕越开，如不采取措施，下一场危机引发自我国也并非可能，未雨绸缪方为上策。

（一）     我国金融监管制度中缝隙的广为存在

1．金融创新领域还没有实现风险的全覆盖

《2008年中国金融市场发展报告》指出，相较发达国家而言，目前我国的金融创新不足，金融衍生产品还多处于初级阶段，但即便如此，我国金融创新领域的法律规制也还没能实现风险的全覆盖。

我国的金融创新活动主要包括金融机构创新和金融业务创新两个方面。金融机构的创新主要体现在中信公司、光大集团、山东电力集团等金融控股公司的建立与快速发展上；金融业务创新主要体现在银证、银保、证保的合作经营上。[5]相对于金融创新实践，金融创新的法律规制不仅缓慢而且对风险的规制存在遗漏。

目前，我国还没有专门规制金融控股公司的法律规范，对金融控股公司经营中易出现的关联交易风险、信息披露风险、公司治理风险与分业经营下各行业易产生的金融风险没有区别对待。同时，分业监管体制下，各金融监管当局没有制定金融业整体发展战略和监管战略的职责，不能从金融控股公司整体来关注内部控制状况以及资本充足率等方面的风险，难以实施对整个集团的有效监管[6]。以关联交易风险的控制为例，现在的法律规范如《商业银行与内部人和股东关联交易管理办法》、《保险公司管理规定》对关联交易的控制，实际上是各个监管部门从自己部门的监管角度出发制定的规则，是对分业条件下各自风险的控制，是否可以有效地规制金融控股公司下相关行业间的关联交易还有待观察。

金融业务创新的风险规制也不尽如人意。我国金融监管奉行的是机构监管理念，中国银行业监管委员会、中国证券监管委员会和中国保险监督管理委员会分别对银行金融机构、证券期货市场、保险业进行监管，实践中出现的银证、银保、证保合作等跨行业的金融业务，还没有明确的监管权力界分，易产生监管重叠或监管空白。

2．金融监管机构间还没有实现协作的无缝隙

 虽然早在2000年9月，当时的央行就与证监会及保监会建立了“监管联席会议”，但是由于会议是不定期召开的，参会各方不平等，内容不透明公开，这种联席会议被普遍认为是“形同虚设”。[7]之后的2004年6月28日，银监会、证监会、保监会又正式公布了《三大金融监管机构金融监管分工合作备忘录》，该《备忘录》把“监管联席会议机制”提上三大监管机构协调的工作日程，可从本质上看，这种机制只是分业监管体制下加强监管机构之间相互沟通的权宜之计，由于该备忘录本身并没有强制性的效力，联席会议制度仅仅是三大机构自发成立的具有论坛性质、松散型的框架性协调机制，其实践效果并不尽人意。[8]因此到目前为止，我国对金融混业经营还没有建立起一种长效稳定的监管机制，各监管机构之间各自为政，条块分割，在监管工作中缺乏配合的现象俯拾即是。

3、政府监管与行业自律的衔接还存在缝隙

行业自律是金融监管中非常重要的一个环节。行业协会主要通过制定行业准则、推广行业经验、对会员进行监督来实施自我管理、自我规范。虽然我国的银行业协会、证券业协会、信托业协会等全国性、地方性金融业自律组织相继成立,但目前大都处于职能探索和行为规范时期,行业协会组织机构不健全，权限范围不清晰，没有很好地发挥对各行业自律监管的职能，行业监管与政府监管的分工不明确，二者的职能衔接上存在缝隙。

4．我国与各国金融监管机构的合作间还存在缝隙

金融危机后，我国积极开展金融监管的国际合作，求同存异，与各国政府一道联手应对危机：央行在短时间内多次降息，下调了人民币存贷款利率和准备金率，稳定了我国的金融市场；中国还积极参与G20国际金融峰会，与各国协商对策,力图避免全球性的经济衰退。可以说，此次金融危机中，中国在稳定国际金融秩序方面起到了重要作用。但中国毕竟是新兴的市场经济国家，GDP只占世界总量的6%，金融力量比较薄弱，货币影响力相对较小，与发达国家的经济实力相比，还存在着本质性的差距。因此，我国在国际金融事务中的话语权还远远不够，参与国际金融合作的程度还不深。

（二）我国金融无缝隙监管体制的构建

为建立金融无缝隙监管体制，我们必须弥合我国金融创新风险覆盖范围的缝隙、金融监管机构配合间的缝隙、政府监管与行业自律衔接及国际监管合作的缝隙，具体而言，可以采取以下措施：

1．加快金融控股公司立法，及时转变金融监管理念

（1）为应对金融机构创新，应加快金融控股公司立法进程。

我们可以借鉴先进国家金融控股公司发展和监管的实践经验，尽快启动《金融控股公司法》的立法，明确金融控股公司的设立条件、治理结构、业务范围、风险隔离制度等。同时，各监管机构交叉性金融业务的监管，要统一监管原则和监管标准。[9]

（2）为应对金融业务创新，应尽快实现从机构监管、事后监管向功能监管、事前监管转变。

机构监管是按照金融机构的类型设立监管机构,不同金融机构分别设立监管部门,如我国的银监会只管理银行,证监会管理证券机构等。而功能监管是根据金融体系基本功能而设计金融监管体制,按照金融业务活动的功能划分监管主体，一个给定的金融活动均由同一个监管者进行监管，而无论这个活动由谁从事。在这一监管框架下，金融监管关注的是金融机构的业务活动及其所能发挥的基本功能，而非金融机构的名称。[10]从各国成功经验情况看,功能性监管可根据金融产品所实现的特定金融功能来确定该产品的监管机构，会通过专门的裁定原则和机构对新涌现的金融产品的功能进行分析定性，从而有效解决混业经营、金融集团化条件下金融创新产品的监管归属问题，避免监管“真空”和多重监管现象的出现。它通过协调不同金融行业、部门的监管,实施跨产品、跨机构、跨市场的监管, 以监管体制和监管规则的连续和一致，适应金融交叉业务的层出不穷。而实现事后监管向事前监管的转变也很重要。监管者审慎地核批金融业务，客观地评估金融产品、科学地预测系统风险，及时地跟踪观察，不仅可以有效监管，更可以实现金融业务创新与金融监管间的良性互动。

2．设立国家金融管理局，实现信息共享与监管合作的制度化

从我国实践情况看，金融机构进行混业经营的强烈内外动因使得混业经营已是大势所趋。一方面，我国金融企业遇到了分业经营的发展瓶颈，另一方面混业经营的跨国金融机构带来的巨大竞争压力，使我国金融企业不得不转向可能带来规模经济效应、范围经济效应并分散风险的混业经营。内外夹击下，混业经营必将成为我国金融企业经营发展的方向。在越来越清晰的混业经营趋势下，我们应结合我国的金融实践进行监管体制的渐进性改革，根据混业经营的的程度建立相应的监管制度。

（1）伞形监管模式的借鉴——国家金融管理局的设置

目前我国正处于混业经营的初级阶段，金融控股公司是我国混业金融的主要形式。对金融控股公司的监管，《金融监管分工合作备忘录》第8条规定:“对金融控股公司的监管应坚持分业经营、分业监管的原则，对金融控股公司的集团公司依据其主要业务性质，归属相应的监管机构，对金融控股公司内相关机构、业务的监管，按照业务性质实施分业监管。”这一规定是将金融业务的划分标准作为确定金融控股公司监管机构的标准。按照这一标准，不同主业的金融控股公司会归由不同的监管者监管，监管标准、方式自然无法统一；主业不十分明显的公司可能利用监管差异进行监管套利；而实践中存在的实业类控股公司,集团层面不属于金融机构，不存在主业，也就不在监管范围内。因此，当务之急，是通过指定金融控股公司的统一监管者，弥补监管者间配合的缝隙。随之而来的问题，谁来担任金融控股公司的统一监管者？

关于监管者的人选，学界有几种代表性的观点：一是主张将银监会作为金融控股公司的主监管机构。因为从我国目前金融控股公司的发育情况来看,大多以银行资本为主体,且与其它监管机构相比,银监会的监管经验和监管资源较为丰富,因此目前宜由银监会承担对金融控股公司的主要监管责任。[11]二是主张借鉴美国扩大联储体系权力的做法，扩大人民银行的职能，使之不仅成为货币政策的制定者而且使其具有超过其他监管机构的监管权力,负责对金融控公司的监管。[12] 三是主张在国务院下设立国家金融管理局，其职责是对外代表国家监管部门,与中央银行(中国人民银行)、财政部之间建立协调机制,处理信息共享和监管职责交叉等事宜。对内组织三会协调处理混业经营引起的跨行业监管中的分工合作问题。[13]也有学者持类似观点，建议成立金融监督委员会，作为全国金融行业监管的总牵头人，统一调动监管资源。[14]

以银监会作为主监管机构，实质上借鉴的是牵头监管模式。牵头监管模式是在实行分业监管的同时，为防止混业中的监管真空和监管机构相互推诿，指定某一监管机构为主监管机构或作为牵头监管机构，负责协调工作。这种模式的最大劣势在于，很有可能因为主监管者与其他监管者间地位平等，彼此间没有行政隶属，而导致机构的权威性无法确立，决定无法执行。因此，本文认为，并不可取。

以人民银行或成立专门的国家金融管理局担任监管合作协调机构，统一负责金融控股公司的监管，类似于美国的伞形监管模式。虽然美国金融危机的爆发暴露出美国当前金融监管模式存在的巨大问题，但是，伞形监管模式失效的前提之一是金融实践中混业经营的规模化发展和金融产品的无序创新，鉴于当前我国金融混业经营尚未形成规模，金融产品创新才刚刚起步，同时考虑到制度成本，我国的分业监管体制短期内不可能进行根本性变革，建立类似美国的伞形监管模式仍然是我们目前比较现实的选择。

如果选择伞形监管，是选择人民银行还是选择国家金融管理局？本文认为，虽然选择人民银行的制度成本相对较低，但人民银行除制订国家的宏观货币政策外，本身也要监督管理银行间同业拆借市场、银行间债券市场、黄金市场,有其监管本位利益,其能否真正起到协调者的作用令人质疑。缘此，本文赞同最后一种观点，设立国家金融管理局。国家金融管理局作为国务院领导下的常设机构，以防范化解系统性金融风险，维护金融体系稳定为首要目标，主要负责金融控股公司的监管及协调金融创新业务领域的监管，银监会、证监会，保监会依照功能性监管理念对各类金融机构包括金融控股公司的子公司实行监管并对国家金融管理局负责。

（2）伞形监管模式的改良——信息共享与监管合作的制度化

本文同时认为，我国的伞形监管模式不应是美国模式的简单照搬照抄，尤其是在金融危机后，我们更要反思这一模式造成的监管机构间协调的缝隙并尽力弥补，缘此，必须加强伞形监管者与各功能监管者间、各功能监管者间的信息交流与监管协调。信息共享与监管合作具体可通过以下两个层面的安排来实现：一在制度层面，可以考虑建立日常信息交流和数据共享机制，主要是通过建立监管信息定期送达制度、统一统计报告体系等形式实现。日常信息交流和数据共享，可以使监管机构及时、全面地了解各金融机构的风险状况，同时还可避免几家监管机构重复向金融机构收集相同的信息资料的现象，减少金融机构的负担。[15]二在操作层面,各监管机构内部可以考虑共同开发一套信息交流平台,以确保信息资料准确、及时和安全的交流,提高合作效率。

3、建立自律监管和政府监管间的良好配合

研究表明，行业自律具备政府监管不具备的优势，比如自律监管的成本由市场自身承担，可以节约有限的政府资源；自律组织与监管对象是契约关系中的平等主体，自律组织更容易吸收市场各方面的意见和建议，自律规则也更容易落实；自律组织可在第一时间内了解市场的变化、问题和症结，迅速做出反应，灵活调整自律规则以适应市场的变化。[16]实践中，政府虽然主导着证券市场的监管,但政府的很多政策意图必须依靠自律监管组织去贯彻实施，因此政府监管需要行业自律的补充。

我国银行、证券、保险和期货协会在各自行业自律方面发挥了一定的作用,但与成熟的市场相比,各协会在整个风险监管体制中的重要作用还没有充分发挥。要发挥行业协会的作用，首先，要加强行业协会的组织和制度建设，实现自身监管体系的顺畅，这是实现无缝隙衔接的前提。这需要建立完善、灵活的行业自律组织，提高行业协会自身的管理能力，建立各种行业自律条规, 制定出明确的行业目标和与成员利益相容的激励标准。其次，要明确行业自律的职能定位，实现政府监管与行业自律的合理分工。行业自律主要是通过对会员进行监督、指导,实施自我教育、自我管理来保护市场的完整性，维持公平、高效和透明的市场秩序，因此它的职能应主要定位在微观领域会员机构的管理上，如内部规章制度的制定；行业标准的制定和实施；对违反规则的行为进行调查、惩处和纠正；主持召开业内的论坛；开展市场参与者和公众投资者教育活动等。最后，建立自律监管和政府监管间的良好配合。政府依法监管,手段刚性,使金融业务行为合法与非法间界限分明。金融业的自律监管则含有行业道德的柔性约束规范,它可以克服在外在力量监管条件下金融业务行为的不完善性和动摇性。[17]两者间及时交流,相互配合,良好协作,必将有利于无缝隙监管的建立。

4．加强我国与各国的金融监管合作

美联储前主席格林斯潘认为，美国此次的金融危机很可能是百年未遇的大危机。金融危机暴露了国际金融监管的弱点，但同时也为改革不合理的国际金融秩序提供了契机，它必将导致国际经济金融体系的重新洗牌和国际金融监管规则的重新制订。中国可以审时度势，加强我国与各国监管机构间的合作，主动参与国际金融监管规则的制订。目前，中国已经加入了国际货币基金组织、世界银行等国际金融组织,并且与许多国家或地区签订了金融谅解备忘录,为加强金融监管的国际合作奠定了良好的基础。未来，我们更要更新金融监管理念，以更加开放的姿态参与国际金融监管合作，为中国未来的金融发展创造一个良好的国际发展环境。