1、狭隘的经济利益的形成过程
（1）经费来源多元化的影响
经费是行业协会存在和活动的经济基础。现代社会中行业协会的经费来源日益多元化，这是促使狭隘的经济利益形成的一个重要因素。一般来说，行业协会的经费基本以会员缴纳的会费为主，但随着社会经济的发展，其经费来源越来越呈现出分散化、多元化的趋势。各种行业协会组织越来越注重非会费收入，如开展培训、信息咨询服务、编发刊物所得，接受政府委托进行调研而收取的费用，政府机构的拨款或某些企业和个人的赞助、捐赠，以及其它法律许可的收入。收入多元化对于增强行业协会的经济实力，扩大服务范围无疑具有重要意义。但对行业协会而言，不可过分强调经费来源的多元化。因为这极易演变为假借行业自治之名追求狭隘的行业自利的行为。所以，法律在规定某些可获取非会费收入的服务的行为时，应该考虑该行为是否与协会的宗旨一致，是否能促进整个行业的发展，是否以会员的需求为导向以及能否为协会增加价值等因素。对于协会的非会费收入，必须查证其价格水平和有关赋税情况，必须监督该收入使用支出的方向。总之，相对于会费收入，法律对于行业协会的非会费收入要给予更多的关注和更严格的规制。
非营利组织不像政府那样通过税收等形式获取必要的资源,许多自下而上的非营利组织不可能依靠政府拨款。所以，为了维持非营利组织必要的运作，国家法律也在一定程度上允许非营利组织对社会服务收取费用。[1]非营利组织在上述问题上体现了它自主性和灵活性的一面,但这可能使非营利组织将注意力和兴趣点放在营利活动上,在国家法律没有强制规定所有非营利组织的利润要全部上交的情况下,仅有“利润不得在组织成员间分配”的原则性规定不足以抵挡市场的诱惑。而且，所谓合理的服务收费标准也没有针对不同领域的非营利组织而详细量化指标，具体执行过程难以把握。所以，经费来源的日益多元化若无有效的法律制度进行规范，非营利组织就有异化为营利组织的可能,最终把追逐利润确定为组织的主要目标。所以，如何在法律上明确规定行业协会的经费来源，对限制行业协会的狭隘的自利倾向是十分必要的。
（2）税收优惠的影响
行业协会作为非营利性组织，通过自身的活动行使相关的职能，在各自行业领域或者整个工商业领域提供的服务属于准公共物品（或公共物品）范畴，减轻了政府的负担，弥补了政府职能的不足，也提高了公共物品供给的效率，[2]各国一般会给予其税收优惠政策。有关行业协会组织的税收规定及优惠政策主要包括两方面内容：①对行业协会自身的税收优惠。②对向行业协会捐赠的个人及组织的税收优惠。对于行业协会，各国一般是对其全部或部分收入免征所得税，但仍须缴纳消费税；对于捐赠者，政府则一般允许其在纳税时可以从他们应纳税额中扣除捐赠的部分，以鼓励捐赠者向行业协会捐赠。本文主要探讨前者。由于行业协会的活动可以有效地减轻某些可能由政府公共拨款和提高全社会总体福利预算造成的财政负担，这是它们享受税收优惠的理论依据。
基于这些组织的非营利性，各国基本是免征所得税，但对于流转税（包括消费税和营业税）是不免的，而对于财产税则除了用于健康、教育等特定活动的资产可以免税以外，其它的也必须征税。我们认为，上述思路对行业协会无疑也是适用的。税收是实现收入分配、资源配置的重要手段，税收制度的有效运作对生产、分配、交换、消费乃至整个经济稳定产生影响。以行业协会为代表的非营利组织是参与社会分配的重要主体之一，国家通过税收手段在各类主体之间进行资源的转移和财富的分配。国家是否对行业协会实施税收政策、实施何种税收政策,给予何种税收优惠，不仅会对协会组织产生直接的影响，还必然会影响参与分配的其他主体的资源与财富配置数量。行业协会完全有可能高举非营利性的旗号滥用国家给予的税收优惠政策，进一步巩固、强化经费来源多元化形成的自身狭隘经济利益，并使其自利性倾向日益突出，最终威胁到行业协会组织根本的非营利性质。
当然，就我国目前来讲，税收政策对行业协会组织的导向作用尚不明显。我国尚没有形成一套专门的、统一的鼓励非营利组织尤其是行业协会发展的税收政策体系。但从长远来看，基于税收优惠政策可能对行业协会形成狭隘的独立利益的潜在促进性，在未来的立法中，如何在加快行业协会税收立法规制的同时，注意运用法律手段将税收优惠措施对行业协会狭隘的自利倾向的影响降到最小程度，是立法者不得不考虑的一个重大问题。
2、狭隘的经济利益的表现方式
随着规模和复杂性的增加，行业协会同样易受那些反应迟钝、行动缓慢、墨守陈规的官僚机构的一切局限性的影响。即使在协会人员大多数是由成员企业委派的自发型行业协会中，人们也会发现某些自主性的官僚阶层正在形成，造成了行业协会运作的准行政化态势。已有学者敏锐地发现了这一点，指出行业协会因为使用过多的付薪职业者而造成行业协会通过对成员企业的过分管制，借以凸显协会自治官员的价值和自身利益。自主官僚阶层的形成和膨胀将造成协会机关利益和协会成员利益的脱节，进而将对我国行业协会的合理化运作产生诸多弊害。[3]这种趋势如果不遏制，同样有悖于行业协会的目的，并很可能重蹈计划经济体制下“多头管理、权责不清”的覆辙。如果说多元化的经费来源和国家对非营利组织的税收优惠是促成狭隘的独立利益的主要因素的话，行业协会组织机构的官僚化和准行政化则是对这种狭隘利益的保障，它更直接地对国家正常的经济调节秩序构成了损害。
（1）对成员企业的过分管制
理论上一般认为，官僚化的公共机构会产生很多弊端，如对不同需求的反应越来越不加区别，向表面的受益者征收越来越高的费用，不能调整供求关系，易犯错误和失控，直到公共行为迅速成为背离有关公共目标和形象等等。[4]实际上，行业组织的官僚化和准行政化倾向往往造成对行业协会成员企业进行直接的强制干预和管制，最终通过损害成员企业的经济利益的方式来固化自身狭隘的集团利益，甚至是单独的行业协会管理阶层的利益。例如，形成了自身狭隘利益的行业组织往往倾向于利用自身拥有的强制权等法律允许的各种方法与工具,来决定成员企业物质资源的运行并影响其经济决策。直接干预成员企业的收入分配与再分配，甚至直接对本属于企业经营自主范围的产量、定价等生产销售因素予以干预，以此来巩固狭隘的行业组织利益甚至独立的协会管理阶层的利益。
（2）对国家调节的不当干涉
行业协会自身集团利益一旦狭隘化，最终会威胁正常的国家调节秩序。因为在国家调节的过程中,具有狭隘的自利性倾向的行业协会作为特殊利益集团，有着极强的利益动机,与个别成员企业相比，其联合性、组织性更强，向国家宣示其利益需求的成本较低，更容易造成对国家调节的不当干涉。其表现形式主要包括谋求政府对自己的直接货币补贴，要求政府帮助阻止新竞争者的进入，谋求政府对那些能够影响本利益集团(产业) 的替代物和补充物进行干预，谋求政府对某种产品(如对原材料或工资) 的价格管制等。[5]行业协会对正常的国家调节秩序的不当干涉不利于克服市场垄断的缺陷,降低了公共品服务的范围与效能，损害了正常健康的竞争秩序,不利于建立规范有序的市场体系，同时也不利于保护消费者权益,维护社会公共安全。总之，狭隘的独立利益一旦在行业协会中形成，将与经济法所强调的正常的国家调节秩序背道而驰，立法者应该高度关注。
三、对我国行业协会利益失衡问题进行法律规制的思考
一部好的行业协会立法应该既可以调节利益冲突以保持社会的稳定，又可以满足利益实现的需要从而赋予社会变革的活力。在现代法治社会，法律对利益冲突的调节是真正意义上的制度调节。立法的过程本质上是一个利益识别、利益选择、利益整合及利益表达的交涉过程, 立法者必须追求利益的平衡与协调。
在具体的法律制度构建中，必须注重对行业协会的上述问题进行有针对性的法律规制，体现经济法对行业协会活动的调节作用。对于协会而言，这一法律是其生存和发展的根本大法。它可以从根本上解决协会组织的法律合法性，主要包括：对社团性质的规定，如自治性、非营利性、是否区域或行业垄断性等；对社团功能的界定，如信息提供、行动协调、参与政府政策制订等；对社团功能实现方式的规定，如议事程序、制定内部规约、仲裁程序、处罚成员违规行为的强制程度等；对社团组织机制的规定，如经费来源、领导人员及专职雇员的选聘、总分会之间的关系等；对社团违法行为的判定和处罚规定，如反竞争行为的受理和调查、对内部成员的越权管制行为的纠正等。[6]而上述具体制度的建设必须在利益平衡的原则架构下进行，具体说来：
（一）行业协会的法律定位
法律对于经济生活的调节要实现利益的平衡，首先必须明确利益主体。从上面的分析可以看出，未来的行业协会立法必须明确行业协会的社团法人、准公法人地位，明确行业协会是完全由企业在协商一致的前提下,自主决议成立的,是会员制社会组织，维持行业协会存在与活动的经费,由其成员自筹解决。这样才能从根本上厘清行业协会和国家、企业之间的利益界限，构成阻挡国家直接干预经济生活的屏障，有效地转移和分散政府可能滥用公权力给市场主体带来的风险。这是构建合理有效的国家调节经济的正常秩序的基本前提。另外，政府要主动培育行业协会制度环境，并对行业协会进行监督指导；同时，行业协会和企业自身应充分利用改革的有利条件和契机，有意识地、理性地加强自身组织建设、民主制度建设等，提高自治能力。
（二）行业协会的准入标准
通过强制性立法的规定，从行业特点、规模和经费等方面进行限制，防止行业协会的滥设扰乱国家对经济的正常调节。但也必须改变传统的双重管理体制下那种注重入门控制、忽视积极培育；注重登记管理、忽视过程监督的做法。公共权力机构必须加强管理中的执法、评估和投诉受理职能,同时尝试依靠社会力量建立广泛的以社会为主体的监督体系。对不同类型的非营利机构实行多种宽松的管理方式,使非营利组织逐步摆脱业务主管单位的管制。改革目前行业协会业务主管部门多头的规定，规定行业协会业务主管由商务部总体掌控，取消行业协会设立时必须挂靠一个业务主管部门、必须由业务主管部门审查批准的规定，改事前审查批准制为事后监督制；弱化业务主管部门对行业协会的行政控制、事务控制权，增加对行业协会扶持的义务性规定。
行业协会市场准入机制的核心是行业协会的利益代表性。该利益代表性可以由具体指标来体现。如新设立的行业协会应有一定数量的发起人和会员，并占到本行业企业组织数量的一定比例，销售额应占到同行业销售额的一定比例；发起人在本行业连续经营时间应该达到一定期限，并对本行业有比较深入的了解，在本行业威望较高，保证有能力制定切合实际的行业发展规划、行规和行业标准等；具备章程，有一定数量的专业人员，有必要的财产或经费，并能保证一定的经费来源。具体的比例指标可以由协会根据自身行业特点由章程规范予以规定。
（三）行业协会人员的来源及组成结构
行业协会作为独立主体一方面应该向政府昭示其独立性、民间性，另一方面应该向成员企业昭示其集体性、公共性。在人员组成上必须把人事权交给企业本身，应该充分体现行业协会的代表性，避免在职和离职官员进入管理层。同时对支付薪水的专业性工作人员的使用应该有所限制，防止他们对成员企业进行过度管制，形成狭隘的组织利益。在一个社团中推动权力的意志是根据社团组织所决定的某些人的意志。如何将参与社团的人的不同意志汇合成社团自身的意志，是社团的机关人员构成所要面对的问题。[7]在人事方面,必须给予非营利组织独立人事任免权,使其真正按照组织章程和规则产生领导人员。具体说来，会长或理事长由成员企业的主要在职的负责人兼任，专职工作人员由理事会采取聘任方式选取，理事会人员中至少应有三分之二的理事由会员大会选举产生，使得行业协会真正成为会员企业自己的协会。而实现行业协会人员调整的具体途径包括由章程规定行业协会负责人和主要工作人员的任职限期，规范行业协会会员大会的选举机制和职权，由会员大会对会长或理事长进行重新选举，候选人只能是各会员企业的主要在职的负责人。由会员大会重新选举理事时，其中三分之一以下的候选理事可由政府部门提名。专职工作人员则由新产生的理事会从有志于行业协会事业的本行业专业人士中公开选聘。
（四）行业协会经费来源和税收优惠
经费来源的分散本是行业协会作为民间自治性组织应有要求。在会费之外，积极拓宽筹措经费的渠道，摆脱对公共部门财政支持的依赖，可以有效防止国家对行业协会的控制；另一方面，过分强调经费的多元化，有可能引发行业协会的营利倾向，可能隐藏着狭隘的行业利益。为保障行业协会职责的正常履行，必须建立行业协会的经费保障机制。应该明确，行业协会可以通过收取会费、接受捐赠、开展服务、承办政府部门委托事项获得资助或者其他合法途径筹措活动经费。行业协会会费标准应该由行业协会章程规定，并报有关部门备案。允许行业协会按照会员企业的营业额、销售额或产量的一定比例收取会费。行业协会开展的各种服务性经营活动，应不以营利为目的。在经费使用方面应当遵守行业协会章程的有关规定。此外，行业协会应有自己独立的财务和银行账户，并应遵守国家有关规定，建立健全严格的财务管理和监督制度。行业协会理事会或者常务理事会应定期向会员大会或者会员代表大会报告经费收支情况，接受会员和政府有关部门的检查和监督。
另外，法律应该明确规定行业协会在税收方面的特权。税收法定主义要求税法主体的权利义务必须由法律规定，税法的构成要素、课税要素要明确，课税程序要合法。对于行业协会在税收上的优惠，必须由税法和行业协会立法给予共同关注才符合税收法定主义的要求。但是，国家基于行业协会的非营利性而给予的税收优惠，若操作不当，可能助长狭隘的组织利益的产生。所以，合理借鉴国外的制度规范，构建健全的财务规则，对于防范行业协会的利益失衡具有重要意义。一般而言，行业协会会费收入、捐赠收入、政府资助和有偿服务收入是非营利性收入，免征所得税；行业协会经费年度结余也不征收所得税。对于财产税则除了用于健康、教育等特定活动的资产可以免税以外，其它的必须征税。
（五）行业协会的责任规则
1、外部法律责任规则
行业协会具有特殊的公益性，其在活动过程中为了更好地达成本团体的利益会主动或者被动地关注更广范围的社会公共利益并施加影响，其行为在相当范围内具有一定的公信力。法律因此应该对其法律责任予以特别关注。我们认为，对于行业协会与成员企业利益混同给正常的市场竞争秩序以及消费者权益带来的损害，由有关的经济法规范规制。对于其与国家利益混同带来的职能和法律地位的失衡，则主要依托于政府机构组织和职能的进一步改革与完善。但是，对于遏制行业协会形成过分狭隘的独立利益的自利性倾向，专门的行业协会立法应该发挥更大的作用。这主要是由行业协会自身经济来源、组织结构的特点决定。[8]以行业协会为代表的非营利组织的法律责任包括民事责任、行政责任和刑事责任三种。民事责任是一种连带责任，因为行业协会自身具有一定的公信力，对于消费者和交易相对人的权益的损害，协会作为独立的法人主体应该与成员企业共同承担连带责任。而行业协会的行政责任除有关行政法规规定的责任形式（如通报批评、罚款及没收非法所得等）外，主要表现为一种资格罚，即必要时取消协会的法人资格。另外，作为国家保障有关主体的利益平衡的最后屏障，外部立法的救济规则必不可少。为了避免政府对行业协会组织的非法干预,应当进一步完善相关的行政诉讼和行政复议制度,以此来维护行业协会的独立性,约束政府的不当干预,从法律上维护其正当权益。
2、内部自律规则
自律源于同一行业内各个主体的共同利益。与政府和法律的干预相比，自律更能有效地协调成员企业之间潜在的利益冲突，遏制利益失衡的不良表现。行业组织管理完善和健康发展，需要政府和市场主体的各方努力。要形成自我约束能力，建立健全自律机制。首先，必须切实强化章程的约束机制。行业协会的一切活动要以章程为依据，要形成完备、明确的章程，树立章程权威性，严格按照章程宗旨和规定开展活动，不得游离于章程之外，有效改变目前章程缺乏约束力的弊端。其次，要建立行为准则约束机制。对于我国行业协会的现状而言，必须注重以职业道德、岗位要求等行为准则来约束协会及其成员企业的各项活动，有效地维护非营利性的民间组织的社会信誉和地位。协会要在自身管理中，自觉形成具有约束力的行为准则，切实改变无行为准则的弊端。再次，要加强内部管理，建立内部财务收支、社会捐赠、会费收入使用管理监督。从经济源头上遏制利益失衡的诱因。最后，必须强化行业协会自身的评估意识和机制，建立详细的工作考核评估机制，这也是强化素质、外塑形象、树立社会权威和赢得社会信任支持的重要方面。
（六）关于外部立法和内部章程的关系
国家立法形成的规范与行业组织创制的规范之间的比例结构是否恰当，是行业协会是否有助于市场经济利益结构中取得平衡的必要条件。章程是一个组织体的“宪法性文件”。“社团之章程为社团之宪章，系社团组织与实现其目的之准则。”[9]作为非营利性法人，行业协会的章程是在法律规定范围内对其成员有约束力的内部规范。章程除了确定社团的宗旨和名称，还必须规定社团内部形成决议和对外以社团名义进行活动的规范。[10]无论在理论上将章程视为法人内部的自治法规还是设立人之间的契约，其本质都是法人设立者之间就法人的重要事务所作的长期性的和规范性的安排，体现了强烈的自治色彩。社团的章程适用于不特定多数人，对自愿加入社团的未来成员具有约束力，是不同于国家法律规范的“选择性规范”。由于不同的行业之间存在着不同的专业知识范围、组织规模和利益诉求，试图通过国家的统一立法来为所有的行业协会组织的运作和管理提供具体规范是很不现实的。实践证明，与国家权力的干预相比，团体的自我规制更加有效，容易被成员所接受。行业协会以章程的形式进行自我规制，在国家和团体之间划出一条无形的安全线。社会团体在以自身的专门知识、信息、经验和判断来帮助公共政策的执行，使得社会团体成为推行公共政策的组织，不仅有利于社会秩序，也降低了国家规制的成本。[11]相对于外部法律的规制，协会章程的优越性在于创制规范目标明确、现实可行，充分利用专业知识有助于改变规范制定过程中的信息不对称的局面，开放程度较高，有利于组织成员的广泛参与和协调。但从另一方面来看，协会章程往往可能导致不恰当的行业保护，不利于替代行业之间的竞争和互补行业之间的协作；与此同时，由于章程缺乏刚性程序的保障，规范的可预期性较差并可能导致行业专制从而阻碍国家权力对经济活动的正常调节。
当然，行业协会的章程虽然大多数内容围绕着团体内部事务展开，但仍然具有较强的涉他性，包括效力上的涉他性和记载事项上的涉他性。这种涉他性决定了法律对于协会章程的关注。[12]国家立法的优越性在于它具有规模效应，能够超越特定利益集团之外从而有可能对不同的利益诉求做出更加恰当的整合。它依靠权威的运作机制，确保实施的有效性。但其弊端在于国家立法过程往往开放性不够，市场主体的利益诉求无法得到充分反映；外部立法的集中决策和市场活动的分散性形成冲突，造成资源浪费；立法结构僵化，制度变迁相对滞后等。所以，无论是外部立法还是内部章程，一个合理有效的行业协会法律机制的基础都在于二者的和谐统一，互相促进。
本文所谓的行业协会法律制度，就是从上述意义来理解的，是包括国家外部立法和协会内部规则的统一。但是，行业协会主要是自治性和民间性的组织，而随着现代科技的迅猛发展，行业划分的标准越来越模糊，政府没有必要也不可能在立法层面给行业协会全面细致的规制。尽管现代国家的立法过程越来越开放，但在国家立法过程中的公众参与程度仍相当有限，不仅无法利用分散的市场专业知识，而且经过层层的授权委托，市场主体的利益诉求往往很难得到清晰的表达和必要的满足。所以，国家立法提供的制度框架往往很难体现市场主体和行政主体之间的互动以及制度能动性和制度刚性之间的协调。[13]而在行业协会的自治规章的制定过程中，制定者的专业背景知识可以节省信息收集和交换的成本，创制过程中的高度参与性使得利益诉求得到最大程度的协调和满足。所以，行业协会的法律制度建设，应以放松管制为原则，从宏观上对行业协会的法律地位、基本职能以及国家对于协会税收优惠等给予明确定位；对于具体的成员资格、机构组织、经费来源及用途等问题，则由协会自己在其章程和其它规范文件中规定。也就是说，立法应该宽松，但对行业协会的内部章程的审查应该严格，形成“外松内紧”的制度格局。外部宽松的制度环境一方面有助于摆脱国家对行业协会的束缚，防范假借抽象的国家利益之名来对微观市场主体进行控制，另一方面可以有效防止行业协会在狭隘的行业利益驱使下对国家经济调节造成干扰；而内部相对严格的章程规范可以确保行业内部自律不会流于形式，保持行业协会自身利益的相对独立，真正起到国家和企业之间的桥梁中介作用。行业协会的良好运作方案并不是一个简单的自发自足过程。1它们要依靠行业内部和行业与具有影响自我管制举措权力的公共机构之间的关系网络的综合作用。[14]只有外部立法和内部章程之间形成和谐的综合作用，才能从根本上平衡成员企业、国家和协会本身之间的利益，遏制行业协会的利益失衡问题。
注释：
4[日]北川善太郎著：《民法总则》，有斐阁1993年版，第63页。转引自梁慧星著：《民法总论》，法律出版社。
[4] [美]V·奥斯特罗姆著，毛寿龙译：《美国行政管理危机》，北京工业大学出版社1994年版，第57页。转引自束顺民：《人格化、官僚化到市场化——中国公共管理的路径分析》，载《公共管理》2005年第4期，第50页。
[5] 季建林：《市场经济中的政府管制》，载《学术论坛》2005年第1期，第78页。
文章出处：本站原创（武汉大学经济法研究所网络中心）