我国食品召回制度完善之法律思考
孙晋*
一、 引言
近年来，全球不断爆发食品安全事故，如英国的“疯牛病”、欧洲的“口蹄疫”、席卷全球的禽流感等等。我国的食品安全事件也层出不穷，2003年的广州、北京等地的非典型性肺炎、2004年安徽阜阳的劣质奶粉事件、2005年的苏丹红事件、2007年一些国家对“中国制造”食品不信任事件等，都在全国乃至国际范围内影响较大。
面对食品安全问题，如何快速有效的将问题食品从市场上撤出，最大限度保护消费者的利益，是各国着重探讨并急于解决的问题。其中重要的举措之一就是建立食品召回制度。食品召回就是将一些存在缺陷致使公众健康和安全存在不可接受风险的食品撤出销售、分销和消费领域的措施，该制度是食品安全法的重要组成部分。我国于2007年7月24日由国家质量监督检验检疫总局颁布了《食品召回管理规定》，这一行政部门规章自公布之日起施行。本文就如何更加完善我国食品召回制度展开专门讨论。
二、 我国食品安全管理体制及立法现状
我国的食品安全管理体制及立法现状主要表现为以下三个方面：
我国于1995年10月30日正式通过了《中华人民共和国食品卫生法》，相继的还制定了大量关于食品质量方面的法律法规，加上各省、市、区为数众多的地方性食品法规，我国已经形成了《食品卫生法》、《产品质量法》为主导，相关部门规章、地方性法规、司法解释为补充，其他法律如《消费者权益保护法》、《中华人民共和国刑法》相配合的食品安全法律体系的基本框架。这些法律法规的实施，在保障人民身体健康、遏制和惩治食品经营者的非法行为方面，发挥了重要作用。2002年10月上海市通过了《上海市消费者保护条例》，首次明确提到产品召回。2007年7月24日由国家质量监督检验检疫总局颁布了《食品召回管理规定》，但这仍然只是一个法律位阶较低的部门规章。国家食品安全法的草案正在征求意见阶段，其中明确规定了食品召回制度，这将使食品召回在全国范围内有法可依。
我国食品技术法规和食品安全标准还不能适应食品监督管理的需要，特别是食品安全标准方面主要有以下问题：（1）食品标准化工作管理体制不顺。按照《标准化法》、《食品卫生法》等法律法规的规定，食品的卫生标准由国务院卫生行政部门制订发布，食品质量的国家标准由国务院标准化行政管理部门制订发布，各相关行业主管部门制订食品的行业标准。这样就导致了食品标准政出多门，缺乏有效统一的管理机制。[1]（2）食品质量标准少。目前我国的食品标准只有2000多个,涉及安全标准的只有500多个,而欧洲仅对农药残留的标准就有15700多个。[2]在我国常用的12类99种蔬菜中，到目前为止制定出新鲜蔬菜质量标准的菜种尚不足20种。《食品卫生法》仅对104种农药在粮食、水果、蔬菜、肉类等45种食品中规定了允许的残留量,总含有291个指标，而国际食品法典则对176种农药在375种食品中规定了2439条农药残留标准。目前我国的食品标准无论是数量还是范围，都与国际标准存在较大差距。[3]（3）食品质量标准重叠，缺乏权威。由于制定标准的部门缺乏有效统一的协作，各个行业又基于本行业的管理职能制定标准和管理办法，不可避免地出现食品标准遗漏或重复，甚至相互矛盾。在实际工作中，国家标准、行业标准指标不一，而且同一个产品有几个相互矛盾的标准，执法部门监管无所适从。[4]（4）食品质量标准不适应迅速发展的食品产业。我国有的食品质量标准修订不及时导致跟不上食品产业的发展。2005年“苏丹红”事件中，苏丹红的检测标准是参照国外的标准进行的。虽然苏丹红早在1996年就在我国食品添加剂卫生标准中明令禁止使用，然而10年来我国并没有相关的检测标准，使消费者成为最终的受害者。很多发达国家都很重视标准体系的研究发展，如美国与加拿大都已出台《国际标准化战略》，以整合资源，大力推进其标准体系的国际化。构建我国的食品安全法律体系需要我们根据WTO相关协定的要求整合我国现有的标准体系。[5]
现行法律法规赋予许多部门制定法律法规的权力，这不可避免的导致职权相互冲突、法律法规交叉和不配套的现象，法律法规的权威性和严肃性大打折扣，使食品监督难以得到真正的保障。如《产品质量法》规定工商管理和质量监督部门都是执法主体，《食品卫生法》规定，工商、卫生、农业、质检、贸易等行政管理部门都承担了食品卫生监督管理任务。法律法规规定的不一致导致了我国现有的监管体系分割严重，职能分散。[6]农业部负责初级农产品生产环节；质量技术监督局主要负责食品生产加工环节、卫生监督管理安全，并组织实施国内食品生产的强制检验及出入境的食品卫生检疫；卫生部门负责食品的卫生管理工作；工商行政管理部门负责市场上的食品安全监管；商务主管部门负责流通领域中的食品安全。[7]表面上好像各个部门分工明确，实际上质量技术监督局也可以独立进行食品的卫生检验，也可以上市场查处不合格产品，而工商局和商务部的职责相互冲突，很难划分清楚，尽管工商局的职能定位是市场运行监管，商务部的职能定位是市场贸易行业监管。结果是一方面各监管机构相互越界，竞相争夺监管权，而在出现问题时，又都不承担责任；另一方面则形成了同一种食品、同一环节有多个监管机构同时监管，但又各自为政的局面。而新成立的国家食品药品监督管理局似乎作为专业的食品安全监管机构，本应在食品安全监督方面承担重要作用，但其目前的定位只是食品安全综合监督和组织协调有关部门承担的食品安全监督职责工作。事实上既无标准的制定权，又无实际的监管权，组织协调只是一句空话。[8]此外，在对违法行为的行政处罚方面，对同一违法行为，卫生部门、工商部门、质检部门等都能分别根据各自指定的法律法规或标准等给予处罚，重复处罚的现象较为多见。
三、 国外有关食品召回制度及先进立法经验借鉴
西方发达国家有关食品召回的立法发展较早，现已逐渐发展成熟，其中主要以美国、澳大利亚、欧盟、加拿大等国家的立法最具代表性。
美国食品召回制度是在政府行政职能部门的主导下进行的。负责监管食品召回的是农业部食品安全检疫局、食品和药品管理局。食品安全检疫局主要负责监督肉、禽、蛋类产品质量和缺陷产品的召回，食品和药品监督局主要负责食品安全检疫局管辖以外的产品，即除肉、禽、蛋类制品以外食品的召回。美国食品召回的法律依据主要是：《联邦肉产品检验法》、《禽产品检验法》、《食品、药品及化妆品法》以及《消费者产品安全法》。食品安全检验局和食品和药品管理局是在法律的授权下监管食品市场，召回缺陷食品。
美国食品安全检疫局、食品和药品安全局对缺陷食品可能引起的损害进行分级，并以此作为依据确定食品召回的级别。美国的食品召回有三级：第一级是最严重的，消费者食用了这类产品将肯定危害身体健康甚至导致死亡；第二级是危害较轻的，消费者食用后可能不利于身体健康；第三级是一般不会有危害的，消费者食用这类食品后不会引起任何不利于健康的后果，如贴错产品标签、产品标识有错误或未能充分反映产品内容等。食品召回级别不同，召回的规模、范围也不一样。召回可以在批发层、用户层（学校、医院、宾馆和饭店）、零售层，也可能在消费者层次。[10]
美国食品召回在两种情况下发生：一种是企业得知产品存在缺陷，主动从市场上撤下食品；另一种是食品安全检疫局、食品和药品管理局要求企业召回食品。无论哪种情况，召回都在食品安全检疫局、食品和药品管理局的监督下进行，这两个行政主管部门在食品召回中发挥着关键的作用。
美国的食品召回遵循着严格的法律程序，其主要步骤如下：
第一步，企业报告。食品的生产商、进口商或者经销商在发现其生产、进口或经销的食品存在关系到大众安全的问题时，如果使用该食品会对消费者的身体造成严重的损害或者产生损害的可能，以及食品不符合相关规定等，应在掌握情况的24小时内向食品安全检疫局或食品和药品管理局提交问题报告。
第二步，食品安全检疫局或食品和药品管理局的评估报告。 在收到企业的报告后，食品安全检疫局或食品和药品管理局要迅速对食品是否存在缺陷进行评估，如果存在缺陷，要对食品的缺陷等级进行评估。还要根据食品上市的时间长短、进入市场的数量多少、流通的方式以及消费群体等资料，评估造成危害的严重程度。
第三步，制定召回计划。食品安全检疫局或食品和药品管理局的评估报告如果认定食品存在缺陷并应当召回，企业一方面应立即停止该食品的生产、进口或销售，通知零售商从货柜上撤下该食品；另一方面，根据食品的缺陷等级，进入市场的方式、销售的区域，以及流通中的数量和已经销售的数量等，制定缺陷食品的召回计划。
第四步，实施召回计划。企业制定的缺陷食品召回计划经过食品安全检疫局或食品和药品管理局认可后即可实施。首先，由食品安全检疫局或食品和药品管理局在自己的网站上或向新闻媒体发布召回新闻稿，然后由企业通过大众媒体向广大消费者、各级经销商公布经过食品安全检疫局或食品和药品管理局审查过的、详细的食品召回公告。最后在食品安全检疫局或食品和药品管理局的监督下，企业召回缺陷食品，对缺陷食品采取补救措施或予以销毁，并同时对消费者进行补偿。[11]
澳大利亚食品召回由澳新食品标准局（Food Standards Australia/New Zealand）主导进行，国家、州和地方立法共同管理。在澳新标准局设有专门的食品召回协调员，各州和地方也设有州和地方的召回协调员。一旦展开召回，发起召回的食品生产商、批发商、分销商、进口商就被称为责任人。责任人、州或领地协调员、澳新食品标准局的协调员构成澳大利亚食品召回中最基本的人员组成。在法律依据上，澳大利亚的食品召回主要依据《澳新食品标准法典》、《贸易行为法案》和《澳新食品工业召回规范》的相关规定。
澳大利亚食品召回体系的主体由生产者、销售商和消费者三方构成。当需要召回食品时，生产者、销售者都有责任在有关机构的监管下，依据食品召回的法律法规将问题食品从消费者手中召回。澳大利亚依据产品的销售渠道和销售范围来确定食品召回的级别，目前其分级只有贸易召回和消费者召回两个水平。贸易召回指的是将产品从产品分配中心和批发商那里收回。消费者召回是涉及产品生产和分配所有环节的召回，涉及范围广，包括消费者拥有的任何受影响的产品。
食品召回主要步骤包括以下几点：
1.制定食品召回计划。任何从事食品批发、生产和进口的食品商都应该有一个书面召回计划。[13]
2.建立召回委员会。召回委员会一般包括以下成员：召回责任人（最好是公司高级技术主管）、公司管理主管、公共关系主管、生产主管、仓储和分销主管、采购部主管、市场或零售主管及公司法律代表。
3.启动食品召回。生产者（公司），是食品召回的发起人，负责启动食品召回，应该做一下工作：（1）召集委员会开会并审查资料，包括撤除的初始操作；（2）确认召回的必要性。首先进行风险评估，进一步了解信息，如需召回再确定召回采取的方式；（3）向召回协调员、地方或省级召回协调员提供信息。[14]
4.危害评估。在召回前进行缺陷产品的危害评估是保证食品召回科学合理的有效手段。进行危害评估必须全面准确地收集所有有关信息。通过对这些信息的综合评估，责任人、召回协调员、有关专家共同磋商决定是否需要召回，如果召回，选择什么样的召回水平。
5.实施召回。一旦实施召回，责任人需要通知管理部门、销售网络和公众（在消费者召回水平时需要）这三方面的有关人员。对管理部门的通知是法定的，要求在一定的时限内。责任人应立即通知销售商停止销售，让消费者停止购买，并且让销售商尽快从消费者手中取回产品等待处理。
6.召回产品的处置。产品可能从超市收回，也可能通过分销网络或直接从消费者手中收回。收回的产品需存放一定的场所并同其他的产品分开。要求必须对收回产品的数量及批号标识作详细的纪录。澳大利亚食品召回中，收回的产品可能会被纠正或再加工至适用于人类消费后重返市场，也可能作销毁处理而永久性离开市场。
7.食品召回完成评价。食品召回过程完成时，厂商需要做总结评价工作，管理部门在汇总后公布报告，并将召回作详细记录，将召回情况的概要录入电子数据库，以供企业或公众的查询和在部门会议上总结回顾。
欧盟于2002年1月制定了欧洲议会和理事会第178/2002号法规，该法规就是著名的《通用食品法》。在产品召回方面,欧盟虽不像美国有明确的等级划分,但在确定食品是否安全或对健康有危害的问题上,欧盟在欧洲议会和欧盟理事会章程(EC)第178/2002号中作了详尽的规定。此外,该章程对食品经营者在召回行动中的责任也作了相应的规定,如果一个食品经营者认为或有理由相信所经销的或生产加工的食品不符合食品安全要求,则应立即启动召回程序,并通过发布追溯缺陷产品所需的有关信息,从有关市场上召回这些产品。这些食品即使是由食品源头经营者直接控制着,经营者仍应通知监督管理部门。如果产品已经到了消费者手中,经营者应准确有效地通知消费者召回的理由。在其他措施对消费者不能起到足够的健康保护时，可从消费者处直接召回产品。为了防止、减少或消除来自食品的风险,食品经营者应与监督管理部门通力合作,不得阻拦其他人与主管部门合作。另外欧盟还建立了食品危害快速预警系统,制定了一系列相应措施和程序,以期阻断缺陷食品对人体健康产生危害,或将其危害减小到最低程度。[15]
欧盟要求，自2005年起，对于任何在食品生产和销售过程中出现的安全问题，食品生产企业都被强制性要求及时向有关行政执法部门通报。EC178条款19和20分别规定了食品和饲料行业经营者的责任,规定如果经营者认为或有理由相信所进口、生产、加工、制造或流通的食品或饲料不符合食品或饲料安全要求,应该立即采取行动将可疑产品从市场上撤回,并通知相关机构或负责人。[16]
加拿大的食品安全监督管理工作原来分属农业和农业食品部、渔业和海洋部、卫生部和工业部等多个部门，这种分散的管理体制难免会有效率低下、各方掣肘等问题。因此，加拿大议会于1997年3月通过了《加拿大食品检验署法》，由此决定在农业部下面设立一个专门的食品安全监督机构——加拿大食品检验署，统一负责加拿大食品安全、动物健康和植物保护等项目的管理和监督工作。加拿大食品检验署（CFIA）下设18个地区行动机构、14个实验室。为了及时处理食品安全突发事件，该署于1999年成立了食品召回办公室。对于食品安全和召回制度，主要依据的是《加拿大食品检验署法》和《食品药品法案》。
加拿大食品监督局食品安全与召回办公室(OFSR)实行24小时工作制,随时对各级别的食品召回做出反应。此外,OFSR就召回问题分别撰写了批发商指南、进口商指南、制造商指南及零售商指南,指导食品从生产到销售各环节（链）责任人制定企业的召回计划,按所制定的计划进行模拟召回,使之完善有效。另外,CFIA在其网站上发布了许多相关的参考资料,如食源性疾病的产生、食品召回与过敏警示、食品安全告示与事例、加拿大餐饮业监督等,供企业和消费者参考。[18]
食品召回分为5个步骤：
第一步，进行调查。食品安全调查员会拜访购买了问题食品的消费者，获取所有相关信息，并收集留存的食品样品和原始包装，以确认生产厂家和食品生产批号。食品安全调查员还要到零售店收集更多的问题食品样品，包括同一批号和不同批号的。这些样品会被送到CFIA的实验室进行分析，同时联系该产品的生产厂家，对生产厂家进行实地调查。
第二步，作出决定。对厂家进行实地调查的结果连同实验室的检测结果一同送交CFIA的技术专家，由专家一起对该食品问题的风险进行评估，并确认对这起事故应该启动哪类召回程序。
第三步，实施召回。问题食品的生产厂家被要求发布召回通告，并立即联系销售商从货架上取下该产品。食品召回和紧急反应负责人同厂家一起起草新闻稿。考虑到法语居民的利益，CFIA必须把该新闻稿翻译成法文，然后将英法两种版本的召回通知同时刊登在加拿大的全国性媒体以及自己的网站上。另外，已免费订阅食品召回信息的个人或公司还会同时得到邮件通知。
第四步，进行核实。生产厂家需要向CFIA确认召回已顺利完成，同时确认被召回的产品将不再进入市场。厂家会给CFIA提供一份完整的经销商的名单，CFIA则随机抽取一些经销商并由各地联络官员进行联系，对召回进行核实，并且确认被召回的商品是否已经下架。
第五步，后续处理。CFIA最后还要确认出问题的厂家已经按照有关规章进行了整改。CFIA还有可能继续进行调查，看该厂家其他产品是否存在同样问题，如果其他产品也使用了出问题的原料，那么将对原料供货厂家进行追查。
发达国家的食品召回制度是根据本国的经济发展、国家结构、历史背景、饮食文化等因素建立起来的，各有各的优越性，但先进的制度总有其共同的特点。
1、完善的食品召回法律体系
各国在食品安全方面都制定了详细的法律法规，食品召回的监管机关、主体、条件、程序、法律责任以及食品的质量标准、检测方法等相关制度都以法律形式予以明确的规定。如美国食品召回制度是以《联邦食品、药品和化妆品法》、《联邦肉品检验法》、《禽产品检验法》以及《消费者产品安全法》等法律为依据。同时，还有相应配套的法规细则，明确食品召回的定义，明确规定食品生产商和经销商的经营行为，对食品召回科学分级，制定严格的操作程序。使得美国在食品召回的具体实施中，可操作性强，效率高，效果好。[19]2000年初，欧盟发表了《食品安全白皮书》，提出了80多项保证食品安全的基本措施，以应对未来数年内可能遇到的问题。白皮书包括食品安全政策体系、食品法规框架、食品管理体制、食品安全国际合作等内容，是欧盟及其成员国完善食品安全法规体系和管理机构的基本指导。欧盟为统一并协调内部食品安全监管规则，三十年来陆续制订了《通用食品法》、《食品卫生法》等20多部食品安全方面的法规，形成强大的法律体系。欧盟还制订了一系列食品安全规范要求，主要包括动植物疾病控制、药物残留控制、食品生产卫生规范、良好实验室的检验、进口食品准入控制、出口国官方兽医证书规定、食品的官方监控等。[20]除了现有的法律法规外，各国还在实践中不断完善和补充现有的法规。完善的法律体系使各国在实行食品召回时有法可依，理性、科学的处理风险，有效地预防事故的发生，而不是在安全事故面前惊慌失措，造成事态的恶化。
2、具有有效的政府监管体系
从国际经验来看，如果没有有效的监管体系，再完备的法律体系也只能是空谈。加强食品管理部门之间的协作则是建立有效监管体系的核心。食品管理机构的设立有两种模型：第一类以美国为代表，美国将食品按种类分为两大块，由两个部门分别管理，而这两个部门负责各自管辖下的食品召回的全过程，职责明确，互不交叉。第二类以澳大利亚、欧盟、加拿大为代表，澳大利亚在中央设立一个独立的食品管理部门，由这一机构对食品的生产、加工、销售、消费全过程进行监管，食品召回是统一由中央机构负责实施。实践证明，无论是统一的监管体系，还是多部门分管的监管体系，只要各部门分工明确，协调一致，就能有效的发挥监督的作用。
3、食品召回风险分级别评估
引起食品安全的原因有很多，这些因素对消费者的危害程度也不相同。有的会影响到人们的身体健康，而有的对人体没有影响。不同的危害因素及程度将影响食品召的范围和规模。为此，美国、加拿大将食品召回按其危害程度进行分级。一般将食品召回分为三级：第一级召回，食用了这类产品消费者食用了这类产品将肯定危害身体健康甚至导致死亡；第二级是危害较轻的，消费者食用后可能不利于身体健康；第三级是一般不会有危害的，消费者食用这类食品后不会引起任何不利于健康的后果。将食品召回分级，风险高的事件就大范围的采取预警措施，而风险低的事件就可以局部范围内做出处理，这样既有利于正确的确定缺陷食品的危害程度，及时化解风险，同时也避免了扩大事态，造成社会成本的浪费和社会秩序的动荡。
4、完备的食品溯源制度
美国和欧盟都建立了完备的食品溯源制度。美国食品和药品管理局规定与生产食品及动物饲料产品相关的单位，包括生产者、加工者、包装者、分销者、接受者、持有者及进口商都应当及时建立记录档案。内容包括单位名称、负责人、食品及动物饲料产品的直接来源或去处；尽量提供负责人的地址、电话及传真号码、E-MAIL地址；食品的种类包括商标和特性；接受或发出的时间；数量和包装类型；运输者的地址、电话及传真号码、E-MAIL地址等。[21]
欧盟食品安全监管强调从农田到餐桌的整个过程的有效控制，监管环节包括生产、收获、加工、包装、运输、贮藏和销售等；监管对象包括化肥、农药、饲料、包装材料、运输工具、食品标签等。通过全程监管，对可能会给食品安全构成潜在危害的风险预先加以防范，避免重要环节的缺失，并以此为基础实行问题食品的追溯制度。[22]
5、完善的质量标准体系和先进的检测技术
完善的质量标准和先进的检验检疫技术是发达国家食品召回的坚实的技术支撑。成功的食品召回离不开先进的技术工作。除了完善的食品召回法律法规外，还要有完善的食品质量标准、卫生标准、检测方法标准等。对于缺陷食品的认定，需要相应的标准以资判断。没有科学的检测手段和检测标准，就无法评估一种食品是否安全，更谈不上召回。[23]食品安全法发达的国家都确立了严密、科学的标准体系，美国指定的包括技术法规和政府采购规则在内的标准有5万多个，私营标准业协会、行业协会等制定的标准也在4万个以上。美国等发达国家均十分重视标准的研究和制定工作，政府对其主管部门给予强大的财政投入，每年有7亿美元的经费支持标准的研究和制定，把基于健康保护为目的的食品安全标准作为标准化战略的重点领域。所有这些，无疑使美国在食品召回级别的认定上有着坚实的科学基础和快速反应能力。[24]
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