四、    完善我国食品召回制度的若干思考

当前我国的食品安全法律法规体系远未完善，至今仍还没有真正意义上的食品安全法律，《食品召回管理规定》刚颁布施行，效果还有待检验。笔者在借鉴国外食品召回制度的基础上，尝试性的提出完善我国食品召回制度的相关措施。

（一）完善食品召回法律体系，加强法律责任

    要建立我国的食品召回制度，就必须制定专门的法律法规，并建立与其相关的管理制度，形成有机的法律体系。虽然2007年7月24日由国家质量监督检验检疫总局颁布了《食品召回管理规定》这一部门规章，但法律位阶太低，不能统领其他食品监管部门。同时，完善的食品召回法律体系除食品召回的基本法律外，还应包括其它具体的单行法规：如标准化法、质量体系的认证、投入品（如农药、兽药、饲料、肥料、激素、添加剂等）使用等法律法规，最终形成权威的、完整的、科学的、系统的食品召回法律体系。

完善食品召回法律体系尤其要强化企业的法律责任。企业应实行食品召回而没召回以及违反食品召回的相关义务，要承担经济法上的责任，这种责任形式包括民事责任、行政责任和刑事责任。对违反召回法律法规的行为追究行政责任，严重者可以追究刑事责任，并加重对违法者的制裁，使其违法的成本大于召回的成本，在趋利避害的本性下使其不愿再轻易的违法。近年来的实际情况表明，我国现行的《食品卫生法》尚达不到这种效果。该法关于法律责任的诸项条款中，对于违法生产经营食品获得经济利益的，都是没收非法所得，并处以违法所得一倍以上五倍以下的罚款；对于没有获得违法所得的，所处罚款均在五百元到三万元之间，处罚的弹性明显过大。从一倍到五倍，从五百元到三万元，如此之大的上下限差额，对《食品卫生法》的有效实施是十分不利的。因为，一方面食品属于批次生产、批次较大销售、批次消费的商品，执法部门不可能在生产、流通环节全程监控，能够被发现并查处的违法行为可能只占到一部分，这部分所含的价款可能只占到违法所得的一小部分，处罚上较难做到客观、公正。另一方面，我国目前的执法队伍中存在的问题还比较多，在执法活动中徇私枉法的现象还经常出现，法律上的处罚弹性客观上给予一些人可乘之机，往往会根据个人意愿对违法事件进行法律界定，并在处罚上就低不就高。《食品卫生法》在具体执行中，总体上对食物生产经营犯罪的抑制不够严肃、有力，使得一些人心存“出了事交些罚款就行”的侥幸心理，在客观上形成食物生产经营领域违法行为屡禁不止的被动局面。[25]食物直接关系到广大人民群众的生命健康和安全，食物的安全要求应该是食物生产者、经营者不能触及的“高压线”。凡是为了个人或小团体利益而昧着良心胡作非为的人必须受到法律明确且严厉的处罚。此处严厉的标准应该是使这些人付出沉重的代价，甚至倾家荡产，足以让他们再也不敢“重操旧业”。

（二）建立统一的行政监督管理部门

我国的食品安全监管体系部门众多，但分段管理、分工过细、职能重叠，不能有效的跟踪食品流通中的安全信息。食品召回牵涉到生产者、销售者和进口者，而生产阶段、销售阶段和进出口检疫分别由不同的部门监管。部门间相互的协调和信息共享比较困难，且容易造成部门之间相互推诿，拖延时间，而召回的食品往往是对人体有害的，容不得片刻的耽误。因此建议国务院在现存的国家食品药品监督管理局基础上建立一个独立的食品安全管理部门，对于原来分散在其他部门的职能实行剥离，划归到食品安全主管部门。[26]由这一部门对食品的生产、流通、贸易和消费的全过程进行统一的监管，彻底解决部门间分割与不协调问题，做到事权集中，职责分明，责任明确。其主要职责包括：（1）制定食品安全法律法规、政策；（2）制定统一的食品技术规制、标准；(3)食品安全的评估、信息通报；(4)协调、监督各部门的工作；(5)具体管理工作的执行等。当需要进行食品召回时，能够反应迅速、组织有序。为防止地方保护主义，实行垂直管理，可解决跨区域、跨级别进行召回管理内耗大、行动慢等问题，实现中央和地方一致行动、同步行动。

（三）建立完备的食品溯源制度

食品溯源是指进入食品流通领域的食品必须拥有完备的来源记录，并确保依据该来源记录清楚的、详细的获得有关该食品之安全信息的制度。[27]实现食品信息追根溯源是建立和完善食品安全召回制度的前提。

为了避免在发现问题食品时无法确定生产厂家及其原料来源,必须从食品生产的源头开始,实施“从农田到餐桌”全程监控。整个监控体系可以分为两大过程，一个是食品原料的生产过程，一个是食品原料的加工过程。如农作物的生产过程应详细记录种子的种类及来源、农药、生长素、化肥、采摘时间等信息。牲畜的饲养过程应详细的记录饲料、兽药、防疫、病情等信息。在食品原料加工和产品销售的过程，应要求食品的生产者对所生产的产品作以下记录:每批产品从原料到最后产品的完整、及时的记录；所有原材料和散装产品的使用和处理记录；已购买终产品的客户的详细信息记录。食品生产的相关完整记录应该在一批货物的货架寿命之后再保留至少一年。除生产商之外,进口商、批发商、分销商等其它责任人也应该建立起产品的记录系统,记录产品的分配情况及有关产品问题的反馈意见。[28]

食品原料加工过程的追溯在我国已逐步实施。目前,与食品安全相关的物流信息标准化已在上海市部分超市中成功试点。通过现场触摸屏的条码识别, 购买带包装肉制品的顾客可以获知价格之外的大量产品流通信息——这肉出自哪个农场的哪头肉猪, 这猪打过什么疫苗, 吃过什么饲料, 最后进了哪个屠宰场, 去了哪个加工点。[29]2006年11月我国“动物标识溯源系统”项目开始启动。动物标识溯源，就是通过标识编码、标识佩戴、身份识别、信息录入与传输、数据分析和查询，实现从牲畜出生到屠宰各环节的一体化全程监管，使动物养殖、防疫、检疫、监督有机结合，达到对动物疫情的快速、准确溯源，对动物疫情和动物产品安全事件的快速处理，为动物疫病防控工作提供科学决策依据，强化畜禽产品“从农场到餐桌”的全程管理。[30]我国《食品安全管理体系要求》和《食品安全管理体系审核指南》两项标准由国家质检总局批准发布并已于2004年12月开始正式实施, 要求食品企业对其出厂食品的消费者食用安全状况进行监视与评价, 针对可能出现的食品安全问题预先建立并在必要时实施相应的预警防范机制和产品召回计划, 并对发生紧急情况时的应急预案以及危害可追溯性记录系统、产品安全特性检验做出了明确规定。这两项标准要求食品企业在所生产食品的供应商管理、原料采购控制直到销售的全过程中, 对可能被引入、产生或增长的所有生物、化学或物理危害进行识别、预防和控制, 并将这些危害防止、消除或降低到可接受水平。

（四）建立食品召回责任保险

召回是要花费金钱的,责任人也许会在经费问题上感到困难。从市场上召回产品可能需要巨大的费用并且会造成企业利润损失，一次大型的召回耗费的巨大费用可能使企业陷人严重的财务危机。如果召回花费很多、成本很大的话，企业就会隐瞒真相，拖延时间，不愿意召回。因此，向保险人转移食品召回风险成为企业风险管理的一个重要内容。[31]

企业可以通过参加保险支付实施召回所需要的花费并弥补由此带来的利润损失。食品召回保险的主要内容是承保有缺陷的被保险产品由于已经导致或可能导致他人人身伤害或财产损失而必须召回所产生的“召回费用”，包括：告知费用、运输费用、仓储费用、销毁费用、雇佣额外劳动力的费用、员工加班费用、重新配送费用、聘请专业顾问进行危机处理的费用，以及其它合理及必要的费用。[32]

笔者认为食品召回责任风险应为强制性的风险，企业设立时必须参加责任保险。一旦发生食品风险，不会因企业的资金匮乏而阻碍食品召回的顺利进行。

注：本文发表于《武汉理工大学学报（社科版）》2008年第4期。