修法应着眼于建立现代预算制度，树立法治预算和公共财政理念。现代预算制度的建构和创新，要求我们建立规范和监督政府收支行为的法治型预算，而不是强化政府预算管理权力的管理型预算；建立提供公共服务和保障民生的公共服务型预算，而不是越权干预市场的建设调控型预算；建立保障公众预算知情权的公开透明型预算，而不是调整政府内部预算程序行为的封闭官房型预算。

应着眼于建立现代预算制度

当前预算法修改成为社会关注的焦点问题，立法机关正在紧锣密鼓进行最后的征求意见、文本修改和法律审议工作。预算法在形式上是对政府财政收支行为和预算管理的程序性规定，但在实质上，预算法调整的是立法机关和行政机关、公民和国家之间的基本关系，涉及立法权和行政权、私权和公权的划分、制约和平衡问题，关乎公民基本财产权利、基本经济社会权利和基本政治权利的保障，对于政府治理、法治进步、政治文明具有极其重要的意义，由此，预算法兼具民生促进法和权利保障法的特质，具有“宪法性法律”的重要地位。

从2004年启动预算法修改程序以来，有关方面进行了大量工作，《预算法修正案（草案二次审议稿）》（以下简称修正案草案）对现行预算法在很多方面进行了修改，一定程度上有助于增强预算完整性、科学性、透明度，健全财政管理体制，增强预算执行的规范性，完善预算审查监督，这些成绩是值得肯定的。

但是，修正案草案存在的问题是众多而突出的。一是预算理念和原则不符合现代法治和公共财政的要求。这集中表现在修正案第一条对立法宗旨只字未改，其立法精神依然停留在强化政府预算管理权力和宏观调控职能的传统思维。

二是预算权力配套严重失衡，人大预算权被虚化。修正案草案存在大量空白授权条款，将分税制财政体制、转移支付、预算公开、地方债、国库管理等一揽子授权国务院规定。存在大量例外规定，例如，政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算的收支范围、编制、执行和实施步骤由国务院规定，人大实际上只管一般公共预算；宽乏授权财政部门设立具有“小金库”性质的周转金、预备费、预算稳定调节资金；财政部可以决定财政专户的设立；预算年度开始后至预算批准前的预算由政府自行决定；科目资金调剂不需人大批准；超收收入使用不需人大批准；部门预算未纳入人大审查批准范围等。并且，政府预算权力又过分集中于财政部门，后者集预算编制权、执行权和国库资金拨付权于一身。相反，修正案草案对人大的预算决定权和监督权并没有明确规定，也不具有行使的程序保障，预算法沦落为管理法而非控权法。

三是法律规定粗疏而缺漏，不具有规范性和操作性。修正案草案通篇使用的是概括性、宣示性、原则性的语言，在基本预算制度上存在众多缺漏，没有明确和具体规定预算主体、权利义务、程序规则、法律责任等法律规范必备的逻辑结构和构成要素，很难将预算活动纳入法律轨道；不能在预算主体之间建立法律关系，产生不了规范作用；很难说是一部法律文件，实际上是一部预算政策文件、预算发展规划。

四是缺乏有效的问责和救济机制。修正案草案只规定了行政处分且不能完全独立适用，没有经济责任和政治责任的规定，有些预算争议缺乏法律救济机制。

为了正确引导对预算法修改的讨论，特别是对修正案草案提出建设性的立法建议，需要在预算法修改的目标上达成共识。笔者认为，预算法修改的目标可以分为三种：一是“小改”，在理念和原则上仍然奉行行政主导型预算，甚至在某些方面还有倒退；只对现行预算法的条文进行文字上的润色，修正案仅仅是提出预算改革的目标、方向、原则与任务，主要预算制度存在重大缺漏，条文不具有规范性和可操作性，预算法根本无法实施。二是“中改”，在不过多涉及体制问题的前提下，着眼于现代预算制度的建构与创新，以实现预算活动的法治化、规范化和科学化。三是“大改”，按照发达国家现代预算法治的理念和制度，从预算理念和预算体制上实现突破，在人大、政府、公众之间建立民主法治宪政架构下的预算分权制衡关系。

我国尚处于体制转型期，在宪法没有根本修改的前提下，目前进行“大改”的条件并不成熟。但“小改”也是不可取的，它无助于解决预算工作中的突出问题，而是在书写一篇时尚的不具有法律规范效力的预算政策文件。目前的修正案草案只能定性为“小改”。由于现代预算制度既关注预算活动的法律化、规范化和科学化，又蕴含法治预算和公共财政的理念，与我国现行政治经济体制也具有较好的兼容性，因此，着眼于建立现代预算制度的“中改”是一条务实的立法思路，是能够做到也应当做到的目标，是在真正践行中央关于深化预算改革的大政方针。因此，我们应当按照科学立法和民主立法的要求，在若干重要现代预算制度建设上实现突破和完善，才能有效回应社会公众对预算法修改的关注和诉求。

立法宗旨应为控权

修正案草案没有将规范政府收支行为作为立法目的，而是固守强化预算管理和宏观调控的管理法理念，忽视了更为重要的对预算活动的法律控制和保障政府履行公共职能，如果不修改，不仅背离了现代预算制度的精神，也违反了与时俱进的要求。

预算法实质上是预算权力在预算主体之间的分配与制衡的控权法，其所建立的现代预算制度被视为对政府和官员“非暴力的制度控制方法”，但“中改”不要过多涉及分权制衡问题，而是着眼于对预算活动的法律规制，即通过规范政府收支和预算管理行为，来发挥预算职能作用。因此，建议将修正案草案第一条修改为：“为了规范预算收支和管理行为，强化预算的分配、调控和监督职能，保障政府有效履行公共职能，促进经济和社会健康发展，根据宪法，制定本法。”

建立和完善预算支出经济分类

按照建设公共财政和服务型政府的目标，切实有效推进预算公开，建立一套科学、规范、清晰的新型政府收支分类体系，对于完善预算体系，创新预算制度具有基础性作用。要将对于推进预算公开，保障财政资金公平分配和有效使用，保障财政资金用于提供公共服务，监督政府收支行为是否规范等具有针对意义的指标纳入分类体系。特别是要建立专门指标，反映民众最为关心的“三公经费”支出，提高预算信息的真实性、针对性和有效性。因此，在完善功能分类的同时，应当重点改革和建立经济分类，全面真实反映财政资金使用情况和具体用途。

建议在“第四章预算编制”第二十七条之前，增加一条规定：“预算按照收支分类进行编制，公共预算支出的编制应当包括功能分类和经济分类两个方面。”“功能分类分为类、款、项、目四级，经济分类分为类、款、项三级。”建议将第四十一条修改为：“报送各级人民代表大会审查和批准的预算草案应当细化。本级公共预算功能分类一般收支至少编列到款，重点支出至少编列到项；经济分类一般支出至少编列到款，公务接待费、公务用车购置和运行费、因公出国（境）费应当编列到项。”

税收返还应逐步淡出

税收返还是在1993年实行分税制改革的特定背景下产生的，它是一种运用“基数法”，维护地方既得利益，加剧财力不均衡的一项过渡性财政支出制度。当前我国税收返还规模巨大，已经固化为一项制度性的反财政均衡做法。为了建立科学、公平、规范的政府间财政关系，深化财政管理体制改革，转移支付制度应当成为规范政府间财政关系的基本形式，税收返还需要逐步退出。修正案草案不仅没有明确税收返还的退出问题，还使其获得了合法地位，这不利于转移支付制度的建立和财政体制的完善。但考虑到现阶段实行税收返还有其必要性，预算法应当设立一个“夕阳条款”，在一定期限内予以保留，但必须对其退出提出明确的改革要求。建议在修正案草案第六条增加一款作为第三款，规定：“税收返还应当在10年内逐步过渡到规范的转移支付，具体办法由国务院规定。”

完善预算公开制度

预算公开制度是现代预算制度的核心内容，对于各项预算制度的建立和预算机制的运行都产生重要影响。IMF、OECD等国际组织推出了财政透明度施行准则、评估指标和工作手册，近年来我国也已经有了较好的实践探索，这次修法应当在这方面取得实质性的突破，以适应国际潮流和引导预算公开实践。修正案草案第十一条的问题是太原则和局限，很容易使预算公开流于形式。建议进行下列修改：

一是明确规定预算公开原则。建议在修正案草案第十一条中增加一款作为第一款，规定：“预算应当公开。”

二是重点公开“三公经费”。公务接待费、公务用车购置和运行费、因公出国（境）费等“三公经费”是社会公众广为关注的问题，对于保障财政资金用于提供公共服务，建设服务型政府至关重要。国务院最近通过的《机关事务管理条例》第七条规定：“各级人民政府应当依照国家有关政府信息公开的规定建立健全机关运行经费公开制度，定期公布公务接待费、公务用车购置和运行费、因公出国（境）费等机关运行经费的预算和决算情况。”因此，公布“三公经费”已经成为一项法定义务，即使预算法不规定公开，政府也得公开“三公经费”。为了保证“三公经费”公开的真实、详细，应当强化审计机关的监督，对其进行重点审计。建议在修正案草案第十一条中增加一款作为第三款，规定：“按经济分类的预算一般支出公布到款级科目；公务接待费、公务用车购置和运行费、因公出国（境）费等机关运行经费的预算和决算情况应当公布到项级科目，审计机关应当予以重点审计并公布审计结果。”

三是赋予社会公众申请预算公开的权利，并为权利的行使提供法律救济。建议在修正案草案第十一条中增加一款作为第三款，规定：“公民、法人和其他组织对于未按照规定公开的预算可以申请公开；在预算公开上同被公开预算主体发生争议的，可以依法向上级机关申请行政复议。”

完善分税制财政管理体制

修正案草案第十二条关于财政体制的规定存在两个问题：

一是第一款没有明确财政管理体制的核心是关于财政权限的划分和关于实行分税制的目标。实行财力保障与支出责任相匹配仅仅是财政体制的表象、结果和数据特征，财政体制的核心和本质是财政分权，即财政权限在各级政府之间的划分问题，这是前者实现的保障，两者是原因与结果、实质与形式的关系。分税制已经被确立为我国财政管理体制改革的目标，第一款对此没有表述，也与第二款关于“国家实行中央和地方分税制财政管理体制”不一致。因此，建议将第一款修改为：“应当合理划分各级政府之间的事权、财权和收支范围，建立财力保障与支出责任相匹配的分税制财政管理体制。”

二是第二款空白授权国务院规定分税制财政管理体制不具有合法性和正当性。《立法法》明确规定财政基本制度属于法律保留事项，而财政管理体制是财政制度中最为重要和核心的制度，从法治原理和正当性上讲，应当由法律作出规定，甚至应当提升到宪法规范。公共选择理论告诉我们，中央政府是寻求自身收入最大化的“利维坦”，如果完全由国务院决定财政体制，目前中央与地方之间财权与事权失衡的问题将更加突出。

在本次修改预算法或近期制定其他法律改革财政体制还不具备条件的情况下，为了解决规范财政管理体制的现实需要和由国务院规定的合法性问题，可以采用有限授权，将分税制财政管理体制的部分事项和试行办法授权国务院规定，而不能采取空白或概括授权的形式。因此，建议将第二款修改为：“国家实行中央和地方分税制财政管理体制，其部分事项和试行办法由国务院规定，报全国人民代表大会常务委员会备案。”

严格界定财政资金使用范围

按照建设服务型政府和进一步转变政府职能的要求，为了保障公共财政的建立和运行，合理划分政府和市场的边界，财政支出的范围应当确定为保障政府公共职能的履行，保障和改善民生。最近发生的江西新余市人大常委会将江西赛维公司偿还华融国际信托缺口资金纳入预算的做法，集中反映了一些地方政府在财政支出上的错误做法。考虑到我国市场体制需要逐步建立和完善，在特定情况下财政还有必要承担一定的生产建设职能，但必须在实体上具备重大公共利益，在程序上经较高级别的人大常委会同意才可以例外。因此，建议在“第三章预算收支范围”中第二十四条之前，增加一条对财政支出范围的原则性规定：“公共预算支出用于政府提供公共服务和保障民生，保障政府公共职能的履行，但有重大公共利益并经省级以上人大常委会批准的除外。”

增加编制中期滚动预算和临时预算

目前我国只编制年度预算，容易使政府只考虑短期利益，不利于长远规划、科学配置和统筹调整财政资源与收支政策。国际上很多国家都在编制年度预算的同时编制3-5年中期滚动预算，它可以使政府将几年的财力综合起来统筹规划，更好地配合执行国民经济和社会发展计划，提高政府预算的前瞻性、连续性、可控性，也使人大提前了解下一年度预算，有助于提高人大审批预算的质量。建议在“第四章预算编制”第二十七条之前增加一条，规定：“预算按年度编制，同时还应编制3年期滚动预算提交审议。”

为了解决预算年度起始时间与预算批准时间不一致而产生的“预算空档”，维护预算的完整性和权威性，在调整预算年度起讫时间和人代会召开时间不可行的情况下，可考虑引入临时预算。建议将修正案第四十九条修改为：“各级政府对下一预算年度开始后至预算草案经本级人大批准生效前的预算支出编制临时预算，在预算年度开始前经本级人大常委会批准后执行。”“预算经本级人民代表大会批准后，按照批准的预算执行。”

保障人大行使预算审查权

现行预算法的重要缺陷是没有规定人大代表和常委会委员在预算审查监督中的权利，也没有为他们行使权利提供必要的保障措施，这不仅不利于代表和委员行使职权，也不利于人大及其常委会行使审批监督权。实际上，人大及其常委会预算权力的行使在根本上需要通过代表和委员个人积极履行职责来实现。当前最突出的问题是代表和委员只有在开会时才能获得预算材料并进行审查，在审查时间和资料获取的保障上严重不足，致使预算审查流于形式。如果在人大开会之前，代表和委员能够获得预算草案及相关资料，他们就有时间认真阅读预算草案和资料，发现问题后还可以实地调研，也可以咨询有关专业人员，这样他们就会带着问题和意见来参加会议，预算审议的质量和水平必然提升。因此，建议在“第一章总则”中增加一条规定：“在各级人大及其常委会会议举行的10日前，应当将预算草案、调整预算方案、决算草案及相关预算资料送交代表和委员。”

由人大有关专门委员会对预算草案进行初步审查，是提高预算审查质量的重要举措，也是这次预算法修订的一项重要预算制度创新。由于预算审查的技术性、专业性和复杂性，为了切实保障初步审查的有效进行，应当在各级人大建立常设性的预算审查监督咨询服务机构，协助承担初审机构交办的工作。因此，建议在修正案草案第四十条增加一款作为第五款，规定：“县级以上各级人大常委会应当设立预算审查监督咨询服务机构，为初审主体开展初步审查提供调研、咨询和服务。”

建立分项审查批准制度

现行预算法规定人大对预算实行综合审批，即在审批预算时要么完全同意、要么全盘否决，这种方式使人大代表即使对预算中的部分事项不满意，一般也不敢轻易行使预算否决权，影响了其真实意愿的表达，不利于代表表决权的行使。如果实行分项审批，可以只对审议中反映强烈的问题单独进行表决，如果表决不通过，退回给政府，由其重新修改后再提交表决，不影响其他预算事项的通过。这样既可以纠正预算草案中某此严重不合法和不合理的事项，对政府工作也不会产生严重影响。建议在修正案第四十四条之后增加一条，规定：“对于预算审查中反映突出的问题，人大常委会、人大各专门委员会、一定人数以上人大代表可以按照法律规定，提出对预算中的部分事项进行单独表决的议案，由主席团审议决定提交大会表决。”“被否决的预算事项经修改后，提交人大常委会进行审批。”

将科目调剂纳入预算调整范围

限制科目调剂是监督政府按照人大批准的预算进行收支和管理活动的重要内容，有利于提高预算的执行力和规范性。而目前预算实践中科目之间的资金调剂过于随意，修正案草案虽然要求预算支出应当按照预算科目执行，但对于需要进行科目调剂的，规定由财政部门决定，显然不利于加强预算执行的管理。从规范性上看，不仅科目调剂应当纳入预算调整的范围，部门预算也应当由人大常委会审查批准，这是人大预算审批权和执行监督权的重要内容。考虑到现实情况和制度完善的渐进性，暂时可只将重要支出的科目调剂纳入预算调整范围。建议在修正案第六十三条增加第（五）项，规定：“需要对重点支出的预算科目间的预算资金进行调剂的。”

适当赋予地方发债权

当前我国财税体制的突出问题是“事权下移、财权上收”，地方政府不仅没有主体税种，也没有发债权，这是形成土地财政和地方政府巨额或有债务（隐性债务）的重要原因。为增强地方政府财政自主权，提高财政保障能力，应当适当放开地方发债。同时，按照疏堵结合的治理原则，在适当放开发债的同时，严格禁止地方政府通过担保等方式举借债务。建议恢复修正案一审第三十三条的规定，但应当将经国务院规定可以为他人债务提供担保删除，因为它违反了《担保法》关于政府不得提供担保的规定，如果不删除就为地方政府增加或有债务提供了制度性通道。

明确预算收入指标的法律性质

预算收入编制的准确性对于合理安排预算支出，实现预算平衡，促进依法征税都具有积极意义，应当在科学测算的基础上加以编制。以国民生产总值为代表的客观因素，仅仅是为取得收入提供了经济基础，解决的是税源和税基问题。但是预算收入的数额还需要依据税法为代表的主观因素，后者所规定的税率等税制要素，是取得预算收入的法律依据。只有将两者结合起来分析，才能为预算收入的编制提供经济和法律基础。

由于收入编制具有预定性和不确定性，其所确定的预算收入数额只能对征收部门具有指导意义，在向具体的纳税人征收时，必须依照有关预算收入的法律、法规，才能做到税收负担的公平和合法，收入指标不得作为征税的依据。建议将修正案草案第三十二条修改为：“各级预算收入的编制，应当与有关预算收入的法律、法规和国民生产总值的增长率相适应。”“各级政府预算收入征收部门参照预算收入指标，依照法律、法规的规定征收预算收入。”“各级政府、各部门、各单位应当依照本法规定，将所有政府收入全部列入预算，不得隐瞒、少列，也不得将上年的非正常收入作为编制预算收入的依据。”

国库管理重在突显其监督功能

目前多数国家采用委托银行经理国库的“委托国库制”模式，其核心就是在负责预算执行的财政部门与经理财政资金收付的国库部门之间建立分工负责和监督制约关系，构建一道防火墙，以保证国库资金的规范、安全和高效，也可以更好地服务于审计监督、人大监督和财政部门内部监督。由中国人民银行统一经理国库成本低、覆盖面广，且具有实时、逐笔监督的特点，并已经为现行《预算法》、《中国人民银行法》所确认。应当以突显国库监督功能和建立国库单一账户为核心，进一步完善国库集中收付制度，健全和完善人民银行经理国库制度。建议将修正案第五十四条第二款修改为：“国库由中国人民银行经理。各级国库应当按照国家有关规定，及时准确地办理预算收入的收纳、划分、留解、退付和预算支出拨付。”将第五十六条修改为：“县级以上各级政府全部收入和支出都应当纳入设立在中国人民银行的国库单一账户进行管理，实行国库集中收付制度。”

建立严格的预算问责和救济机制

没有有效问责制度的预算法就像一个没有牙齿的老虎，产生不了法律的刚性作用。修正案草案在法律责任中对给予处分的规定存在两个问题：一是规定“依法”给予处分，这样将使预算法关于法律责任的规定与其他相关法律关于法律责任的规定在适用上容易出现冲突，或者其他法律的相关规定有可能影响预算法对法律责任的规定，影响预算法法律责任制度独立适用的自足性。应当将容易产生歧义的“依法”去掉，在预算法中直接规定行政责任。二是对行政处分没有规定具体的种类，在适用中裁量性过大。《机关事务管理条例》第32条的规定可供参考，但其规定的最高处分不包括开除，应当适当加重处分。因此，建议在修正案草案“第十章法律责任”有关条款中，将“依法给予处分”，修改为：“违反本法规定，有下列情形之一的，由上级机关责令改正，并由任免机关或者监察机关对责任人员给予警告或者记过处分；情节较重的，给予记大过或者降级处分；情节严重的，给予撤职或者开除处分。”

当然，如果将来条件具备，可以规定给予一定的经济制裁，也可以对负有领导责任的政府官员适用引咎辞职、罢免等政治责任。并可考虑开放公益诉讼，加大对预算违法行为的司法审查。

预算法修改举国关注，应在社会各界的努力下，尽快出台一部真正有进步意义、让民众满意的预算法。