内容提要：十八大是在内外经济形势不明朗的背景下召开的。理解十八大后结构性减税任务必须首先厘清结构性减税的内涵与外延、结构性减税的宏观、中观与微观三个层面的政策目标。十八大后结构性减税包括结构性增税和结构性减税两个层面：结构性减税的重点，一是减少间接性所占比重；二是减少小微企业税负；三是减少中等及中等以下收入群体的所得税负。结构性增税的重点则包括，一是以改革房地产税、开征赠与遗产税为主要导向的财产性结构性增税；二是以完善资源税、开征环境税为导向的调控性结构性增税；三是以开征资本利得税、暴利税或利润调节税为导向的收入调节性结构性增税。十八大以后的结构性减税应当进行顶层设计，尤其要注意协调和处理好结构性增税与结构性减税关系、直接税与间接税关系、税与非税关系、税种间的关系。

关键词：经济背景 结构性减税目标 结构性增税与减税

一、十八大面临的经济背景

（一）十八大面临外部经济形势不明朗的挑战

如果用一句话来概括当前我国外部经济背景或环境总特点的话，那就是“阴雨连绵”。分析国外经济背景或形势环境重点应放在欧、美、日，这是因为：第一，欧、美、日经济总量分别为20%偏上、20%偏下、10%三者占世界经济总量的50%。第二，三者掌控着世界主要先进科学技术，属三大发达经济体。第三，三者的任何“风吹草动”中国“都不能独善其身”。

欧盟是当前及今后一个相当长时期内经济发展最不确定、最不稳定的地区，也是影响我国经济的重灾区。目前包括多位诺贝尔经济奖获得者在内的世界顶级权威人士与部门对“欧债危机”及欧元区前景竞作出截然相反的两种判断，而比例则恰好是50：50。一个占欧盟经济总量不到3%的希腊已让德法焦头烂额，如果欧盟第三大经济体意大利不能自拔（2012年上半年主权债务两千亿欧元），欧元区变数则更大了。

美国是本次世界金融危机的始作俑者，从次贷危机到世界金融危机再传至实体经济危机，美国所谓的金融创新走到尽头，这必然波及其实体经济，使其经济总量由占世界的25%降至20%。但美国凭借其世界头号储备货币和硬通货的霸主地位，正在调整其发展战略，提高制造业的地位。

1985年经济泡沫破裂以后一向自立强硬的日本成了美国的跟屁虫，但经济始终未能恢复到高峰阶段，但凭借其高超的经营战略仍处世界第三大经济地位，而日本政府一意孤行的9月10日所谓“购岛”闹剧虽是权力争夺的政治手段，但对日本经济的负面影响不可低估。

上述世界经济形势特别是欧元区债务危机的潜行风险和美国产业发展战略的重大调整，这对长期依赖较高外贸依存度来促进经济高速增长的中国来说无疑是最大的利空因素，中国已到了重新布署第二个改革开放三十年发展战略的重要历史时期，正象胡绵涛同志2011年“七一讲话”指出的那样，这是对十八大确定的第五代集体领导执政能力的最大考验。

（二）十八大面临国内经济形势不明朗的挑战

如果说外部经济形势是“阴雨连绵”，那么内部经济形势则是因“年久失修”导致的“屋内漏雨”了。随着2012年上半年GDP增速首次“破8”，一系列两难选择更加突出：一是调结构与稳增长的两难；二是调房价与产业发展的两难；三是结构性减税与财政收入的两难；四是调结构与调利益的两难，如此等等,这更是对第五代中央决策层应对能力的考量。目前“年久失修”的关键“项目”是因体制改革滞后引发调结构与调利益的协调：不突破因垄断（包括权利、经营、机会等）导致的既得利益集团阻碍深化改革的瓶颈束簿，调整经济结构、调整分配结构、调整社会结构就是一句戏言。

从2012年6月的武汉会议到7月初到南京会议、中旬的北京连续两次会议到7月25日国务院常务会议直至7月31日的中央政治局会议，在一个多月时间内，如此密集的高层会议（三次国务院常务会和一次政治局会议），如此集中的讨论一个话题（把稳增长放到更加突出的位置），如此焦虑的强调一个经济政策（结构性减税），如此神速地推进一项税制改革（扩大营改增试点范围和调整试点方案），可谓“史无前列”。

二、结构性减税的三个层面及政策取向

现阶段，税收收入在政府收入中具有举足轻重的作用，中央提出的结构性减税便成为实施积极财政政策极为重要的政策工具。因此，厘清结构性减税及其三个层面的内涵与外廷具有重要理论与现实意义。

（一）厘清结构性减税政策的两个认识误区

实施结构性减税政策必须首先厘清结构性减税的内涵与外延，否则易生岐义从而影响政策的实施。

1．结构性减税的内涵。理解结构性减税政策内涵的关键在于厘清“结构”：第一，“结构”是一个相对并非绝对概念。因此，减税是结构性的,包括不同质间的比重调整，比如提高直接税比重、降低间接税比重；同质间的比重调整，比如提高超高收入群体个人所得税负、降低中低收入群体税负。第二，“结构”不是一个总量概念。由于影响税收总量因素较多，因此结构性减税不是影响税收总量的唯一或主要因素。换言之，结构性减税的最终不一定会导致税收总量的减少；反之，因其他增税因素的存在可能仍然会保持适当的增长甚至是较快增长，这已被增值税转型和资源税改革所证实。

2．结构性减税的外延。理解结构性减税政策外延的关键在于厘清税收政策的地位与作用：第一，税收政策在宏观经济政策体系中的地位。如前所述，在宏观经济政策体系中国家发展战略政策（如稳中求进）属核心层面的主导一切经济政策的总政策，财政政策和货币政策是服从和服务于总政策的具体执行政策。税收政策是财政改策的一个倒面。这种关系决定了税收政策的从属地位。第二，税收政策的从属地位决定其作用的局限性。税收两大基本职能中财政职能是第一位的、调控职能是第二位的[1]，税收调控职能因受制国家发展战略目标,所以其调控职能是财政职能的派生职能。税收调节职能具有较大局限性，必须配合其他政策才能有效，房地产价格调控的过程也完全证实了这一结论。[2]因此，在我国增速自然回落的经济周期内，结构性减税政策只是宏观观经济发展战略的政策工具，应当与其他经济政策配套使用，不能过于倚重结构性减税的政策作用。

（二）宏观层面的结构性减税：降低税收依存度

政府收入应当由三部分构成：一是政府债务收入。包括中央政府发行的中央国债和地方政府发行的地方国债。[3]二是强制性收入。强制性收入主要指名义税收收入及具有税收性质的基金、政府性强制性收费等收入。[4]三是非强制性收入又称契约性政府收入，主要包括资源性收益、企业利润和使用费等。[5]宏观层面的结构性减税就是要调整以上三部分收入所占全部政府全部收入比重。[6]目前在我国政府收入结构不科学集中体现在政府收入对税收收入的依存度畸高。1994年全面税制改革以来，我国税收依存度平均90%以上，有的年份高达95%以上（有的教科书甚至称98%以上）。因此，宏观层面的结构性减税首先是要降低平均90%以上的税收依存度，这是因为：第一，政府非税收入应当由三部分构成：一是政府债务收入。目前，政府债务收入占政府收入比重越来越大。比如政府债务收入，除中央每年发行的国债外，2011年审计署公布的地方债务是14万亿，铁道部盲目扩张高铁的债务是2万多亿，高速公路建设债务2万多亿；再如2万多亿的收费罚款收入、2万多亿的土地出让金收入；再如数额巨大的社保费专项收入等等，可以毫不夸张地说，如果把非税收入全部纳入政府收入管理范围其规模可能相当税收收入。第二，过高税收依存度不利营建和谐税收关系和创新社会管理。胡总书记“七一讲话”提出的“发展是硬道理、稳定是硬任务”这一思想应贯彻于结构性减税的过程的始终，也应成为修订《预算法》的重要指导恩想。第三，税收是对私有财产的侵犯。在西方从重商主义至今，一直把税收作为取得政府收入的最后手段。早在中国春秋时期就开创了“官天财”、“官山海”的财政实践。而当今应当首先发挥资源性收益、企业利润特别是央企垄断利润、使用费等契约性政府收入的作用。[7]

因此，宏观层面结构性减税的政策目标是降低政府收入的税收依存度，同时提高非税收入特别是契约性收入占政府收入的比重。总之，通过扩大非税收入管理范围和管理力度缓解宏观结构性减税对财政收入的压力。主要途经：一是提高资源性收入比重；二是提高企业特别是中央垄断性企业上缴利润、各种国有资产资源占用费比重；三是规范规费收入。

（三）中观层面的结构性减税：调整与优化税制结构

调整与优化税制结构是一个永恒的话题，然而处在不同的经济周期和不同的发展阶段其调整与优化的指导思想、政策目标和操作路径却不相同。

经济运行自然回落周期阶段，特别是当我国面临跨越“中等收入陷阱”的重要战略挑战与机遇阶段，中观层面结构性减税应当遵循以下指导思想：一是有利于经济增长方式转变和经济结构调整；二是有利于社会管理体制改革和化解社会矛盾、防范社会风险即推进社会经济的包容性增长，这是当前新形势、新问题、新任务决定的。

这是因为：第一，间接税典型特征之一是税负的可转嫁性，目前过高的间接税比重是导致垄断企业获取垄断高额利润、物价上涨趋势难以遏制的重要制度原因。第二，直接税典型特征却是税负的不可转嫁性。目前过低的直接税比重是导致基尼系数过高、调节收入分配和贫困差距乏力且有扩大之势的重要制度原因。

提高直接税比重应当拓宽路径不能单纯局限在所得税特别是个人所得税的调整上，这应当是中观层面结构性减税的重要实施途径。第一，深化财产行为税具备现实紧迫性与可操作性。一方面我国现阶段贫困差距主要表现在财产（包括固定财产和金融财产等）差距上，收入差距处于次要地位，因此调节财产贫困差距十分紧迫[8]。另一方面我国现阶段亿万、千万富翁总量居世界前位[9]，这使调节财产高收益成为可能。第二，富二代甚至富三富四代成为调节财产收入的盲点已为社会深恶，其因社会分配不公产生的种种负面影响犹如定时炸弹，是产生社会矛盾、社会不稳定、社会风险的重要制度缺陷。因此，直接调节超高财产收益是中观层面结构性减税的重中之重

（四）微观层面的结构性减税：深化税制改革和调整税收政策

如果说宏观、中观层面的结构性减税是积极财政政策的目标与导向，那么微观层面的结构减税则是政策目标的具体实施。微观层面的结构性减税通过扶持性结构减税和调节性结构减税两个方面的税制改革和政策调整来实施的。

1．扶植性结构减税是指主要通过鼓励性措施为实现宏观经济社会发展目标实施的税制改革与政策调整，扶植性结构减税具有典型的减税特征，属狭义的结构性减税。目前，已经运行和开始试点运行的扶植性结构减税措施主要有：第一，鼓励调整经济结构和转变经济发展方式方面的减税措施。主要包括为提高第三产业比重、支持现代服务业发展首先在上海启动的营业税改增值税试点工程；为进一步支持软件产业和集成产业发展完善了增值税、营业税和企业所得税的减税政策；为抉持科技中介服务机构发展给予营业税、企业所得税、房产税和土地使用税的减税政策；为鼓励科研和技发对进口科发产品免征进口关税、进口环节增值税和消费税以及对采购国产设备全额退还增值税等等。第二，继续完善鼓励区域性发展的减税措施。包括新一轮西部大开发减税政策；推进西藏跨越式发展的减税政策；支持上海国际金融中心和国际航运中心、支持北京国家自主创新示范区、支持天津北方国际航运中心和国际物流中心等地建设的减税政策；支持深圳前海、福建平潭、广东横琴等地发展的减税政策；推进海南岛国际旅游岛发展战略高减税政策，等等。第三，鼓励节能减排的减税措施。包括对能源综合利用产品与劳务适用增值税减税政策；对节能项目取得收入免征营业税和企业所得税减免政策，等等。

2．调节性结构减税是指通过有增有减或亦增亦减的措施实现国家一定时期经济社会发展战略目标的税制改革与政策调整，调节性结构减税具有或增、或减或亦增亦减的典型特征，属广义的结构性减税。调节性结构减税中最典型的增税措施是资源税的改革与政策调整，其增税的政策目标是促进国家资源的合理开发与节约使用，在世界能源紧张且我国又是世界第一大能源消费国的背景下，增加能源税收具有重要战略意义。调节性结构减税中最典型的亦增亦减措施是个人所得税和消费税的改革与政策调整。个人所得税调整的政策目标是调节收入分配，调节收入分配包括提高最高收入群体的税负和降低中低收入群体的税负，前者为增税政策后者为减税政策。消费税调整的政策目标是调节消费结构：为扩大内需对普通消费应当降低税负；为调节收入对奢侈消费应当提高税负；为节能减排对能耗大、污染重的消费应当提高税负。调节性结构减税中最典型的增税措施当属对恶意违反税法的惩罚性“征税”。[10]

三、十八后结构性减税任务

（一）结构性减税任务

为适应和促进经济结构的战略性调整特别是推进现代服务业的升级换代，充分运用结构性减税政策、深化税制改革、加速改革进程是十八后税制改革的首要任务。

1．以“营改增”为导向的结构性减税

推进以“营改增”为主要导向的结构性减税战略,主要原因有三：一是符合优化税制结构改革的方向和趋势。提高直接税比重降低间接税比重是世界税制改革的总趋势,我国间接税比重过高不适应市场经济发展的内在要求。二是间接税税负的可转移性不利于充分发挥税收的调节职能。税负转移的直接后果是产生虚拟信息从而导致经济行为的扭曲，最终不利于最大限度发挥税收调节职能。三是间接税环节过多会导致重复征税从而产生税收不公平和增加最终消费环节税负，其结果必然影响消费不利经济循环与增长。

十八大以后，应当继续加快推进增值税改革进程。可以实施以下推进战略：第一，争取2015年前取消营业税，实现彻底的“营改增”。第二，降低增值税比重。2011年国内增值税收入占全部税收收入比重为27%，营业税比重为15.2%，企业所得税为18.7%，个人所得税为6.7%，增营两项间接税比重42.2%(如加上7.7%消费税则三项间接税高达49.9%)，远高于企个两项直接税比重25.4%的16.7%，其中，增值税比重高于企个两个所得税的1.6%。“十二五”期末增值税(含营业税)比重应当不超过40%，争取2020年降低到35%左右。第三，将符合产业发展方向的小微企业与个体工商户排除在增值税纳税人范围之外，争取2020年实行增值税纳税人单一注册标准。

2．以降低所得税为导向的结构性减税

第一，降低广义小微企业所得税负。

中国企业已进入高成本时代，尤其小微企业普遍面临融资成本提高、人力成本提高、能源及材料成本提高的“三高”外部生产经营环境，当“三高”环境又遇内外经济“两个不确定”背景叠加在一起时，其生存受到严峻危胁就不可避免了，这就是2011年以来特别2012年国家出台一系列财政、金融、准入等经济政策大力扶持小微企业生存与发展的原因了。从税收政策层面分析，应当调整扶持小微企业生存与发展的思路，变临时性税收优惠为制度性税制改革，除了货劳税税制改革以外，所得税制改革也应当与时俱进。

十八大后降低小微企业所得税负的基本思路：一是确定降低所得税负的纳税人范围。主要是符合国家政策扶持发展产业的纳税人，包括小型/微型企业、个体工商户、个人独资企业和合伙企业等，显然，这是一个广义的小微企业范畴。二是确定降低所得税负的税种。根据上述确定的纳税人范围，涉及企业所得税、个人所得税两个税种。三是确定降低所得税负的要素设计。包括计税依据、抵扣范围、税率等。

第二，降低中低收入群体个人所得税负。

近十年来全国人大常委会先后3次上调工资、薪金所得的费用扣除额，同时调整了税率及税率级次。十八大后应当调整降低中低收入群体个人所得税负的基本思路：一是变调整扣除额为扩大扣除项目。增加住房储备扣除、教育储备扣除、重大疾病扣除等扣除项或提高扣除标准。二是实行公平扣除，尽快实现综合与分类相结合为计税依据的征收模式。

（二）结构性增税任务

深化改革特别是调整收入分配格局（包括扩大中等收入比重、提高劳动报酬在初次分配比重）、落实多年欠帐的民生工程（包括医疗卫生、安居工程、义务教育、养老保险）、应对世界政治、军事、外交的风云突变（如南海争端、日本购岛等）都需要财力支撑。因此，在实施结杨性减税的同时不应使财政税收收入“硬着陆”，在确保经济稳增长的同时，要确保财政税收收入的稳增长。确保财政收入稳增长则应当适度推进结构性增税政策。结构性增税主要包括完善改革房产税、完善资源税；适时开征赠与遣产税、环保税等等。

1．以改革房地产税、开征赠与遗产税为主要导向的财产性结构性增税

第一，推进房地产税制改革试点与立法进程。

2011年在上海、重庆两市试行的房产税改革是在调控房价高企无果的背景下推开的，由于试点方案改革力度不大效果不明显，反成了“夹心饭”，主要关键问题有二：一是缺乏顶层设计。没有从房产税定位、体系层面统筹设计，特别是沿袭传统的“增量”改革思路等等。一是操作层面缺陷。两市的试点方案过于粗糙、缺少科学性更无创新，不具示范价值。

十八大后推进房地产税试点改革应遵循以下基本思路：

抓紧完成房地产税改革的顶层设计。一是明确房产税内涵。应当明确废止十六届三中全会首次提出的“物业税”概念，统一使用“房地产税”这一通俗易懂的用语，避免纳税人产生歧义。二是改革与完善房地产税收体系。首先，将现行房产税与土地使用税合并为“房地产税”；其次，调整房地产资源开发、市场交易和房地产占有与使用三个环节的税种、税负；再次，明确房地产税的管辖权，特别是与房地产税收密切相关的土地、房产等行政管理部门间的权力、责任与义务关系；最后，明确房地产税在地方税收体系中的主体地位以及省县两级税收分配关系。三是处理好与其他相关税种的关系，特别是三个环节的税种/税负与基金费用的协调。

抓紧房地产税征收管理的顶层设计。一是明确房地产税制要素。包括课税对象、纳税人范围、计税依据、适用税率、税收优惠等等；二是明确房地产税税基的核定机构与不同课税对象的核定办法；三是明确房地产税申报、评估、稽查、强制和救济等征管基本程序；四是明确房地产税信息管理的权限、义务与责任程序制度。

抓紧修订现行《房产税暂行条例》或制定《房地产税法》。现行《房产税暂行条例》自1986年施行已26年了，可以说现行税制基本上已不适应当前的现状了，为避免纳税人的质疑，实行依法征税应当抓紧修订税法。一是立即修订《房产税暂行条例》，使改革试点有法可依。二是推进改革试点效率，为创制《房地产税法》奠定基础。

增值税改革特别是“营改增”对推进房地产税改革形成了巨大的倒逼机制：完善地方税收体系、确立地方主体税种、调节资源占有与收入分配差距、调整中央与地方税收分配格局等深层改革客观上要求推进房地产税制改革进程。

第二，尽快推出赠与遗产税开征试点。

赠与、遗产税是财产课税体系中重要的税种，对调节社会财富与收入分配、抑制社会浪费、促进生产投资等方面，起着积极的作用。目前，世界上有100多个国家和地区征收赠与税，中国至今尚未立法开征。如果说在公有制占统治地位和计划经济大背景下，人们没有多少收入，更没有多少遗产，那么随着国民经济的持续、快速发展，一部分地区和一部分人率先富了起来，拥着亿万财产群体已成为社会重要阶层、两级分化已相当严峻的条件下，开征赠与遗产税不仅具备了条件更有其必要性。党的十五大也已经把开征赠与税与遗产税作为调节分配的一项战略性措施规定下来。2004年9月21日中国第一部《遗产赠与税暂行条例（草案）》内部讨论稿胎死腹中坊间传闻起因是美国取消了一年的遗产税，财政部某高官下令五年之内不研究赠与遗产税。

今非昔比，当收入分配差距悬殊愈演愈烈以及富二代、富X代成为社会食利者阶层并可能引发严重的社会动荡与社会多发群体事件从而导致社会危机时，开征赠与遗产税就不仅是税制改革与经济范畴的问题，而是严重的社会问题甚至是政治问题了。中国要跨越“中等收入陷阱”、要化解社会矛盾和社会风险，就必须缩小贫困差距，开征赠与遗产税。另外，营业税改征增值税后，赠与遗产税应当成为地方主体税种之一。

开征赠与、遗产税应遵循以下基本思路：一是简化税制。赠与税与遗产税两税合一为“赠与遗产税”。二是税制要素设计。征税对象首先是房产、股权（含股票）、资本利得等；税率为超额累进五档比例税率；对知识产权等无形资产等实行优惠政策等。三是税收征管制度设计。包括申报、评估、稽查和强制等程序制度。四是明确赠与遗产税是地税种，完全归地方省县两级政府所有。

十八后，2013年应该启动修订2004年未出台的赠遗税草案程序，以便2014年选择京沪苏浙粤等发达地区与沿海计划单列城市先行开征赠遗税的试点。

2．以完善资源税、开征环境税为导向的调控性结构性增税

第一，完善资源税改革。

2011年11月1日资源税改革全国推广以来，资源税收入大幅增长：2011年全国资源税实现599亿，增长43.4%其中12月增长71.6%。2012年1月增长74.6%，分地区看天津增长202倍，大连增长5.6倍，黑龙江增长4.78倍等。资源税改革效果明显：一方面增加了资源地的财政收入，一方面增加了基层地方政府提供公共产品与公共服务的财力。但是资源税收入规模过小（不到税收收入总量的1%），难以完全弥补营改增减少的地方税收入差额。从优化税制结构、调整中央与地方税收分配特别是完善地方税体系增加县级政府提供公共产品与服务的财力以及结构性增税等角度分折，应当尽快完善资源税改革：一是扩大资源税从价计征范围，特别是煤炭等品目；二是提高资源税税负水平；三是深化资源性产品价格改革，理顺煤、电、油、气、水、矿产等资源性产品价格关系；四是调整中央与省县三级政府税收分配关系。

第二，适时开征环境税。

研究十年之久毫无进展的环保税最近又传出信息，财政部下一步要积极推进环境税费改革，选择防治任务重、技术标准成熟的税目（二氧化硫`三废水气物）开征环境保护税。环境税始于1964年法国的“水污染收费”,目前发达国家征收的环境税主要有三类：一是环境（污染）税包括废气和大气污染税（硫税、碳税）、废水和水污染税（工业、农业、生活）、固定废物税（工、商、农、生）、噪音污染和噪音税等；二是生态(破坏)税，主要是森林砍伐；三是税收环保政策，包括鼓励与惩罚。我国开征环境税的难点不在税制要素的设计，而在体制和操作层面：第一，从体制层面看，主要涉及“费改税”和税收收入的分配与使用两个问题。“费改税”或“清费立税”难以解决的深层原因是部门利益格局的调整，应当抓住全国人大常委会不久前首次审议环境保护法修正案草案为设立环境税留有空间这一契机(草案明确，我国污染物排放收费制度将进行改革)，抓紧推出环境税制。从完善地方税收体系和专款专用的原则考虑,环境税应当归属地方政府，应当赋予省级政府在统一税政前提下开征环境税的税收立法权，环境税应当专款专用,用于地方的环境保护与治理。第二，从操作层面看，主要涉环境税管辖权问题。环境税管辖权的前提是税种性质：如果是共享税则涉及由国税还是地税管辖亦或共同管辖问题，如果是地方税则一切变得易于操作。我们主张，根据我国分税制实施的现状和国际通行作法，共享税种不易过多，而从营改增引起中央税与地方税的变动趋势角度分折，环境税更应由地方税务机关管辖。

总之，国务院已将环境税列入2012年立法规划，即便是有一定难度，目前的经济形势特别是财政税收收入形势已形成了推进出台环境税的倒逼执制。

3．以开征资本利得税、暴利税或利润调节税为导向的收入调节性结构性增税

“中等收入陷阱”的四大典型特征之一是因贫富差距悬殊引发的社会矛盾与社会危机的加剧。中国现阶段因收入分配差距不断扩大产生贫富悬殊的现状已引起本届决策层的高度重视,十六、十七两届中央多个重要文件中都越来越明确地指出化解因贫富引发的社会矛盾与风险的紧迫性与原则，令人期盼，但是诸如发政委的有关调整收入分配操作方案这只“靴子”却始终未能落地！这是十八大第五代中央集体面临的、应当完成的历史史命。影响收入分配不公产生贫富差距悬殊的因素很多，而税收调节力所得及的手段除了上述房地税、赠遗税外,在调节资本利得、垄断超额利润、国有资本占用纳税等方面可以作为，而来自既得利益阶层对深化收入分配改革的干扰与阻挠则是税收改革无法破解的，这必须通过深化政治体制改革才能奏效。换言之，政治体制改革不到位，收入分配改革充其量只能修修补补、头痛医头、脚痛医脚,无法根治。正象胡总书记“七一讲话”指出的,这是对执政能力的考验。

收入分配调节税由调节资本利得收入、调节超额垄断收入、调节国有资金占用收入等税种体系组成，象曾经开征的工资调节税、固定资产投资方向调节税一样,是专为调节某一领域资源配置的特别税种。现阶段,开征收入调节特别税具有客观必然性：一是跨越“中等收入陷阱”的客观要求。如前所述,我国因分配不公产生贫富悬殊的社会问题日趋严峻,由此引发的社会矛盾和潜在社会风险日趋加剧,这是产生改革动力不足（弱势群体未能公平分享改革成果）和阻力加大（以权贵利益群体、垄断利益群体和地产资源利益群体为代表的既得利益群体不愿调整分配格局）的深层社会与经济根源，必须尽快尽早纠正。二是2020年实现经济社会发展目标的要求。总书记“七一讲话”提出的“两硬”国策即“发展是硬道理,稳定是硬任务”的治国之本，以及总设计师设计的2020年社会经济发展蓝图，要求先富带后富、最终全面实现小康社会。三是保障和改善民生的要求。总书记在“七一讲话”阐述“继续大力保障和改善民生”时指出,“加大收入分配调节力度,坚定不移走共同富裕道路。”这是以人为本的社会主义社会的本质要求。

第一，适时开征资本利得税。

资本利得是指资本商品，如股票、债券、房产、土地或土地使用权等，在出售或交易时发生收入大于支出而取得的收益，即资产增值。资本利得税是对资本利得所征的税。我国个税改革的两大重点监管领域包括高收入人群与资本利得。将资本利得税从个人所得税中分离出来有利加强高收入者的实际监管,这是切断暴利之源的有效举措。

资本利得税的课税对象应分步实施,目前首先对从事房地产、矿产资源投资、私募股权与基金、信托投资等活动的高收入群体,做好高收入行业工薪所得征管，尤其是各类奖金、补贴、股票期权和限制性股票等激励所得。

开征资本利得税初期监管重点应当集中在股权分配与股权交易市场。据媒体统计，2010年以来，有三一重工、东华软件、濮耐股份等多家上市公司通过定向增发方式向自然人收购股权。其中，三一重工通过向董事长梁稳根等人发行股份购买资产，自然人可能缴纳的税款过亿；东华软件、濮耐股份定向增发中所涉及的自然人需缴纳税款也均超过3000万。在借壳上市案以及定向增发过程中，利益输送之大令人目瞪口呆，通过高估定向增发参与者的股权与矿权资产，低估上市公司的资产，向大股东廉价输送股权，而后通过股权短期交易或者变现，在市场上空手套白狼。而矿产、房地产估值随心所欲，一年前上亿的矿山一年后就可以估出几十亿的价值。

开征资本利得税的基本原则是斩断暴利群体的不合理利益，保护中小普通投资者的合理利益。

第二，适时开征暴利税或利润调节税,

暴利税或利润调节税，是针对某些垄断行业凭借垄断地位取得超额垄断利润（垄断利润是指超出社会平均利润以上的利润,超额垄断利润则是超出垄断利润以上的更高利润，故称为暴利）征收的一种收益调节税。征收暴利税有利于调节行业利润水平和行业工资福利水平（美国行业工资水平差距不超过5倍，我国最高最低差距在20倍以上），有利缩小分配收入差距，有利化解社会矛盾和社会风险。比如，2010年央企净利润8489.8亿大于个税收入（4837亿）其中5621.5亿上交母公司，未交国库。我国从2006年3月起开始对国内石油企业征收石油特别收益金，石油特别收益金征收比率按石油开采企业销售原油的月加权平均价格确定。2009年8月份，中国两大石油巨头从2006-2008年三年间上缴了2100亿的特别收益金，其中，中石油上缴了约1600亿，中石化则上缴了约530亿。

开征暴利税或利润调节税首先要解决两个问题：一是“金改税”。特别收益金属非税收入，暴利税属税收收入,二者性质不同、收缴渠道不同，应当将特别收益金改征暴利税。二是“扩围”。目前仅对石油行业征收显失公平。应当扩大至电信、烟草、银行、交通等垄断行业。比如，2010年烟草总公司净利1177亿，日赚3.2亿；全国商行净利10412亿，其中工行2084亿，日赚18.65亿，农行净利1220亿，日赚3亿。2010年全国公路收费2860亿，日进7.83亿。2011年沪深两市A股13家交通行业平均毛利率高达56.08%，其中最高的重庆路桥毛利率甚至达到了91.14%，皖通高速、龙江交通、东莞控股的毛利率均在60%以上。

【作者简介】

涂龙力，著名税法学家，国家税务总局辽宁税务高等专科学校教授。