目前，我国正处于大力改善民生，加大保障房建设的阶段。6月21日，国家发改委公布了《关于利用债券融资支持保障性住房建设有关问题的通知》，支持符合条件的地方政府投融资平台公司和其他企业，通过发行企业债券进行保障性住房项目融资。这一最新举措显示了中国政府完成今年保障房建设目标的决心，对解决保障房资金来源，确保今年保障房建设任务顺利完成至关重要。

　　截至5月底，保障房开工率为34%。由于保障房开工需要备齐“四证”，准备工作较长，且5月距3月住建部下达保障性住房任务仅有不足3个月的时间。因此，当前的保障房开工进度并不慢。伴随着通过企业债券方式筹措保障房专项资金，超过10%的土地出让金净收益将用于保障房，各项相关税收优惠和收费减免陆续推出、社保投资基金、保险资金、住房公积金等相继进入保障房领域等措施推进，今年保障房建设资金压力小于市场预期。

　　但从长期来看，积极探索保障房运行盈利模式仍然是解决保障房资金问题的关键。“他山之石，可以攻玉”，仔细研究和借鉴各国低收入者住房保障制度的成功经验，对于完善我国保障性住房体系，具有积极的借鉴意义。本文重点梳理了新加坡、香港、美国政府在支持低收入居民的居住问题方面一些经验之处，以期为我国的住房保障体系建设提供些许借鉴。

一、新加坡公共租屋成功经验

　　新加坡虽然是市场经济国家，但其住房的开发与建设并不完全通过市场来实现，而是由政府主导。目前，新加坡的公共组屋市场，相当于国内的保障房部分，已经占到了整个住房的85%以上。由于公共组屋的交易受政府控制,市场行为较少，能够有效防止二手市场投机,促进经济的稳定发展。

　　新加坡组屋的成功经验主要有以下几点：

　　第一，政府为主体的住房保障体系。新加坡政府于1964年宣布实施“居者有其屋”计划，并将此作为一项基本国策，力争以让人民通过拥有房屋增加归属感。目前新加坡已有85%的人口住在政府提供的公共组屋里，是全球国民拥屋率最高的国家之一。新加坡组屋政策的成功之处最突出的特点是政府在住房保障体系中处于主体地位，通过充分发挥了宏观调控职能以及调动各种资源，以管理监督者和直接参与者的双重身份干预住房市场，有效地解决了中低收入国民的住房问题。

　　第二，成立专门机构——建屋发展局,统一实施组屋发展计划。1960年,新加坡政府设立了法定机构——建屋发展局。建屋发展局直属国家发展部，是一个独立的、非营利机构，其财政预算纳入国家计划。建屋发展局作为全国最大的住宅发展商和物业管理者,在推行“居者有其屋”计划中发挥了重大作用。一方面,它根据政府授权制定公共组屋建设、管理的相关法规、政策和计划；另一方面,它按照市场规律组织实施公共组屋的建设和管理,具体负责征购土地、区域规划、房屋建设、租房售房、发放购房贷款、指导物业管理、监管组屋二级市场等。

　　第三，政府严格控制土地资源，为组屋建设提供土地保障。新加坡土地分国家所有和个人所有两种，其中国有土地占土地总数的80%左右。新加坡政府对土地实行集中管制，严格控制地价，不准任意买卖。1966年，政府颁布了《土地征用法令》，规定政府有权征用私人土地用于国家建设，并有权调整被征用土地的价格。根据该项法令，新加坡政府协助建屋发展局以远低于市场价格的价格获得开发土地，保证了大规模建设组屋所需的土地。

　　第四，全面的强制储蓄制度——中央公积金制度。新加坡公共组屋的成功之道在于其住房公积金的强大实力。1955年，新加坡建立了中央公积金制度。这是一项全面的强制储蓄制度，规定雇主（不论是私人机构还是国家机关）和雇员都必须以雇员的薪金为基数，按照法定的公积金缴纳率将个人月薪的一部分存入中央公积金局的个人账户，用于退休、住房、医疗、教育等诸多方面。新加坡公积金的缴交，占个人收入比例相当的高，而它的使用是也受相关条例的严格制约。早前新加坡的公积金交缴率曾占到了员工收入的40%，雇主和雇员各交20%。现新加坡的经济出现结构调整后，政府为提高企业的竞争力，倾向于降低劳动成本，将公积金雇主缴交率逐步下调至14.5%。尽管如此，大多数员工每月交到公积金账户里的钱，还是占到了工资收入的30%。公积金来源的充分保证和成功应用使得新加坡政府成功地实现了对住房的宏观调控。

　　第五，以家庭收入水平为依据，实行公有住宅的合理配售政策。为处理好组屋的合理配售，保障低收入家庭的合法权益，实现公平、有序的市场分配原则，新加坡政府制定了缜密而严格的法律法规，对购买人条件、购买程序、住宅补贴等均做出严格规定，按照公平原则进行合理分配。政府制定了不同收入水平居民的购屋准入政策，并随着生活水平的提高调整收入顶限。在上世纪70年代，规定只有月收入在1500新元以下者才可申请购买组屋；80年代提高到2500新元，随后到3500新元，目前放宽至8000新元，以接纳更多人购买。这样基本保证了80%以上中等收入的家庭能够购买到廉价的组屋。

　　第六，出台法律严格限制炒卖组屋，确保组屋政策的顺利实施。新加坡于上世纪60年代制定并实施了《新加坡建屋与发展法》，同时还颁布了《建屋局法》和《特别物产法》等，从而逐步完善了住房法律体系。政府采取了一系列措施严格限制炒卖组屋的行为。建屋发展局的政策定位是“以自住为主”，限制居民购买组屋的次数。规定新的组屋在购买5年之内不得转售，也不能用于商业性经营。如果实在需要在5年内出售，必须到政府机构登记，不得自行在市场上出售。一个家庭只能拥有一套组屋，如果要再购买新组屋，旧组屋必须退出来，以防投机多占，更不允许以投资为目的买房。所有申请租住组屋的人都需要持有有效期内的新加坡工作许可证或相关签证等等。由于严格执行了上述措施，新加坡政府有效地抑制了“炒房”行为，确保了组屋建设健康、有序地进行。

二、香港公屋的成功经验

　　香港政府通过建立双轨制的住房供应体系，即依靠市场购买或租住私人开发的楼宇、依靠政府的公共房屋政策、以低廉的价格租住或购买政府开发的公屋，较好的解决了居民居住，特别是中低收入居民的居住问题。目前，香港约有1/3人口居于公共租住房屋，另有两成购置了政府资助的自置居所。探讨香港公共房屋的成功经验，同样对于国内建设经济适用房和廉租房制度大有裨益。

　　香港公屋的成功经验主要有以下几点：

　　第一，政府主导、民间及私人机构共同推进住房发展。香港政府承担了住房供给的责任，通过投资兴建公共住房（廉租公屋和居屋），以提供实物房屋的方式来满足居民的居住需求，这种状况持续了相当长的时期，并且取得了巨大的成功。在发挥香港政府的主导作用以外，还充分调动民间机构、私人发展商等多方面的力量，共同致力于住房问题的解决。1973年，政府成立了香港房屋委员会，负责推行香港的公营房屋计划。除此之外，香港房屋协会作为一个非官方公共房屋发展机构，负责提供质优和市民可负担的居所，以解决本港的房屋需求方面也发挥着重要作用。另外，为配合居者有其屋计划的实施，房委会与1977年提出私人机构参建居屋计划，以辅助政府兴建的居屋计划，缓解市民对居屋的不断需求，为更多家庭提供自置居所机会。

　　第二，政府对于公屋发展提供土地、金融等方面的支持。公共住房用地是政府无偿或低偿划拨给住房委员会，使得公共住房的价格明显低于私人机构开发的物业，一般要低20%至40%。香港政府把从土地资源上取得的可观收益，用于补贴公共住房的发展，改善市民的居住条件。香港政府为公屋的建设提供了重要财政支持，从而保证了公屋的供给，提高了居民的支付能力。比如，在20世纪七八十年代，房委会建造的公屋近60%的资金来自港府的发展贷款基金。香港的住房金融也十分活跃，20世纪90年代初，香港银行对房地产业的放款额占全港放款的30%以上，住宅的建设与住宅金融制度的支持息息相关。

　　第三，租金不以房屋的成本来确定，而是按照住户的负担能力、屋村的环境和设施、政府规定的税收和通货膨胀与维修管理实际费用的增加四个方面的因素来考虑。香港公屋还实行各类租金的减免与对特殊人群的照顾政策。例如，为满足老年人不同的住宅需求，香港房委会于2001年8月试行推出“长者租金津贴”计划，为符合资格的老年人提供租金津贴，以租住私房，作为租住公屋以外的另一种选择，从而他们的住房问题。对待这部分人的租金标准，租金由房委会和他们共同分担，房委会负责60%，老年人负责40%，另外由于租住私房而发生的定金和中介费等费用由房委会负责支付。

　　第四，健全的准入与退出机制。香港对于入住公屋的家庭审查较为严格，香港房屋条例规定，任何人士如故意向房屋委员会虚报资料，即属违法，一经定罪，可判罚款2万港元及监禁6个月。而自1987年4月起，房委会开始实施“公屋住户资助政策”，旨在减低对经济能力较好的住户的资助，确保房屋资助能给予真正有需要的人。1996年4月，房委会又通过实施“维护公屋资源合理分配政策”，规定收入和净资产值两项准则，作为衡量公屋住户是否继续享受公屋资助的资格。如公屋住户家庭收入及拥有的净资产均超逾所定标准，或选择不申报资产，便必须缴交市值租金，并于一年内迁出所住的公屋单位。

三、美国的住房保障政策

　　美国住房政策是政府公共政策中一项重要的内容，其核心是怎样帮助低收入者解决住房问题。它包括两个方面一是鼓励建造为低收入者“住得起的住房”；二是通过担保贷款等方式帮助居民拥有自己的住房，从而实现稳定社会，带动经济增长的目的。

　　第一，针对有房者的鼓励购房政策。美国的住房政策并非仅仅包括公共住房和其他对穷人的资助项目。事实上，联邦政府通过自有房户的纳税优惠政策为富人提供了更多的资助。以2003年为例，全国受益于政府住房资助的低收入租房者不到700万，却共有1.5亿购房者因为从联邦个人所得税中免去了抵押贷款利息而获益。2004年，联邦政府直接用于住房资助的支出不到329亿美元，而用于住房抵押贷款利息减免和其他的针对有房户的税收优惠政策的让利则超过了1 000亿美元。此外，这些税收优惠中的绝大部分流向了收入超过10万美元的住户。

　　除了住房抵押贷款利息支出免交个人所得税之外，其他针对有房者的税收政策还包括不动产税减免、出售住房所得的资本收益税减免，以及由免税债券资助的面向首次购房者的低利率贷款。与出租房相关的税收激励政策则主要包括：低收入者住房税收补贴、历史遗迹保护税收补贴和由免税债券资助的低息贷款。

　　第二，针对于低收入家庭的政策。住房支出的税收减免在许多国家的财政开支的重要部分。这些减免的原因往往是为保证人人平等的原因，保证很多买不起房子的家庭有屋可居。除了税收支出，联邦政府为低收入家庭提供了三种基本方式的补贴：第一，支持具体住房工程的建设；第二，帮助租房者获得私人市场的住房；第三，为州及地方政府提供资金，使其发展自己的项目。 　

　　支持具体住房工程的建设：这些政策更加侧重于增加住房供给量的“供方”战略，由中央政府提供拨款用于建造公共住房。为贯彻这一政策，地方设置财政归中央管辖的住房局，负责具体落实联邦住房拨款的使用，同时监督公共住房的建造，并保证住房分配给符合条件的低收入者。“供方”战略供包括公共住房和其他一些项目，如“第8条款新建项目”， 联邦政府通过该项目资助私人所有的低收入住宅的建设（有时也会提供经营方面的资助）。目的是为了通过联邦资助计划“弥补体面住房严重短缺”，消除“不合格标准和不充足的住房。”低收入住房税收抵免计划是由1986年的税务改革法案授权的，直接提供为低收入群体建设或大幅改造租住公屋的提供补贴。到2003年，税收抵免已经帮助120多万套住房的发展。

　　帮助租房者获得私有住房：目前，这一项目已成为低收入住房援助的最重要模式。政府通过为低收入家庭提供租房券。拥有租房券的家庭可以该券可用来支付当地允许的平均租金超过住户税前收入的30%的部分。当然，拥有的租房券家庭也可以选择支付超过平均租金的房屋居住，政府补贴部分最大限度为个人收入的40%，其余差价由个人承担。如果个人租低于公平市场租金的房屋，也可以将差价部分留用。

　　各州及地方政府每年所获得的资金数目通过公式计算得出。组团基金的应用范围极广，在联邦政府规定的范围内，当地政府可根据实际需要确定自己的项目。最老也是最大的组团基金是社区发展组团基金（CDBG），该基金给予了地方政府最大的自由度来决定其使用。另一个项目是HOME投资合作项目，它涉及的住房活动范围比社区发展基金小得多。

　　总之，尽管当前美国住房仍存在不少问题，但对于促进美国房地产业的发展、解决社会住房问题，取得了积极的作用和显著的效果。而香港与新加坡经过了多年的努力，也终于实现了“居者有其屋”的最初设想。由于我国幅员广阔，人员较多，住房问题进展不会一蹴而就。相信在不断发展于探索中，适当的参照国际先进经验，对于我国完善住房保障制度将会大有裨益。

文章出处：中国金融40人论坛