【摘 要】改革发展成果包括改革发展进程中，国民能够享受得到的经济、政治、社会、文化等各方面体制改革的发展成果。从制度层面考察，影响改革发展成果公平分享的原因可归结为现行立法、执法、司法制度存在着一定问题，阻碍了起点公平、机会公平和结果公平的实现。因此，克服改革发展成果分享不公的制度性措施是有效实施相应的法律对策。

【关键词】改革发展成果；公平分享；制度障碍；法律对策

 　　一、改革发展成果与公平理念概述

　　（一）改革发展成果的界定

　　就社会发展成果的共享而言，其本身并不仅仅是一个属于中国的议题。早在一百多年以前，恩格斯就已经在《共产主义原理》一文中指出，应当“把生产发展到能够满足所有人的需要的规模；结束牺牲一些人的利益来满足另一些人的需要的状况”，使“所有人共同享受大家创造出来的福利”，“使社会全体成员的才能得到全面的发展”。[1]这表明，社会成员共享社会发展成果是现代社会文明进步的一个重要标志。具体到中国的改革开放和社会发展，对于发展成果的分享问题也早已受到邓小平同志的深切关注。1993年，邓小平在对中国的发展道路进行反思时不无忧虑地指出，“少部分人获得那么多财富，大多数人没有，这样发展下去总有一天会出问题。分配不公，会导致两极分化，到一定时候问题就会出来。这个问题要解决。”“要利用各种手段、各种方法、各种方案来解决这些问题。”[2]并且，他还指出，“什么时候突出地提出和解决这个问题，在什么基础上提出和解决这个问题，要研究。可以设想，在本世纪末达到小康水平的时候，就要突出地提出和解决这个问题。”[3]时至今日，全国人民总体上已经过上了小康生活，正向全面小康迈进，这一问题也已到了“要突出地提出和解决”的时候了。为解决好该问题，党和国家提出了一个重要的理念，即“使全体人民共享改革发展成果”，或者说是“发展成果由人民共享”。该理念的提出对于中国在全面建设小康社会的新的历史阶段通过“科学发展”的实践原则来推进改革开放、通过“以人为本”的价值向度来分享发展成果具有十分重要的现实意义。

　　在确立了改革开放的发展成果由人民共享的理念之后，首先要解决的问题就是如何界定“改革开放的发展成果”，在此基础上才能谈论以什么样的办法来分享发展成果。就此而言，笔者认为应当从一个广泛的角度来界定“改革开放的发展成果”，其具体是指在改革发展进程中，公民和社会群体能够感受得到的一切物质性和精神性的利益的总和。[4]它的范围具体包括经济体制改革的发展成果（以下简称经济成果）、政治体制改革的发展成果（以下简称政治成果）、社会体制改革的发展成果（以下简称社会成果），以及文化体制改革的发展成果（以下简称文化成果），而其中最为根本的是经济体制改革的发展成果。

　　就各个领域体制改革的发展成果分享而言，它归根到底是一个利益分配的问题，这里所指的利益主要是指经济利益、社会利益、政治利益、文化利益等四个方面，只有满足了这四个方面的公平分享，才算是实现了改革开放的发展成果公平分享的目标。在本文中，笔者着力对经济成果和社会成果如何公平分享这一最核心的问题进行研究，这些成果的分享涉及土地利益、自然资源利益、环境利益、产业利益、劳动者利益、社会保障利益、公共投资利益、融资利益、税收利益等九个方面。笔者认为，对这九个方面的利益分享必须以“以人为本”的权利理念为依据，以“和谐社会”的目标诉求为导向，以“公平分享”的分配原则为方法，并通过法律与政策安排使发展成果的分享过程实现制度化。唯此，才有助于实现“使全体人民共享改革发展成果”的理想愿景。

　　（二）公平理念的辨析

　　公平是一个具有多维度内涵的范畴，对其界定大致可以从这样三个方面加以把握：其一，公平是一个以现实的利益分配关系为客观基础，并在主观上形成对此利益关系的意识和感受的概念。因此，某一利益分配格局在不同阶层的人看来就是不一样的，例如某些既得利益群体认为是公平的市场规则在相对、绝对利益受损群体看来很可能就是不公平的。其二，公平意味着以一定的社会正义原则来选择决定利益分配的制度安排，进而在人们之间形成社会合作中利益和负担、权利和义务的适当分配关系。[5]其三，不同社会形态下的公平内涵总是由这一时期的社会经济条件以及由此所决定的社会经济关系来说明的，也总是反映了具体的社会历史条件下的利益分配关系。因此，公平具有社会历史性和相对性。

在现实生活中，以人们的活动领域为标准，我们可以把公平分为经济公平、政治公平、社会公平和法律公平。其中，经济公平是指人们在参与市场活动的过程中，拥有平等的生产、分配、交换、消费的机会，并能够从市场活动中获得正当的利益。政治公平是指社会成员在公共事务、国家事务的参与、决策方面享有应得的平等权力，其实质是权力资源在不同社会成员之间保持合理的分配。[6]社会公平是指通过政策实施的分配效果来给予社会弱势群体以公平待遇、保障全体公民的合法权益，从而实现社会公正。[7]法律公平是经济、政治、社会、文化诸领域的公平价值通过法律的制定和实施上升为法律上的公平价值，此种公平通过法律上权利和义务的安排得到实现。在当代中国，这四个领域的公平都得到了相当程度的实现，但也仍然存在着诸多不尽如人意的地方，特别是与改革发展成果分享有关的经济公平和社会公平问题正受到社会各界的广泛关注。笔者认为，对于社会公平和经济公平问题的有效解决，需要找准问题产生的原因，并通过有效的制度性措施来协调利益关系、实现“公平分享”——从学理上看，我们可以把影响“公平分享”实现的原因归结为起点公平、机会公平和结果公平等因素。

　　具体而言，起点公平强调的是社会成员生存和发展机会的起点应当平等，即对于具有不同自然禀赋、依存于不同社会条件和自然条件的社会成员，应当根据具体的自然、社会和经济状况，有所倾斜地采取措施，以尽可能地保证其在社会经济活动中拥有同样的起点。[8]机会公平是指社会成员在利用生存与发展的资源和空间时拥有公平的机会。这种公平的机会有两个方面的含义：其一，从总体上来说，每个社会成员都应拥有大致相同的基本发展机会；其二，从具体层面来说，由于客观上人们在智力、体能、健康以及性格等方面存在着差异，这些合理的差异会造成社会成员拥有的发展机会不可能完全相等，因此，应有程度不同的差别。[9]结果公平强调的是通过一定的平等原则使参与市场活动的主体各得其所。其实现可以从两个方面着手：一是在初次分配领域，以比例平等的原则来调整分配中的利益关系，即市场主体的所得与其在劳动、资金、技术、智力等要素方面的付出和贡献大小相适应，由此体现经济上的公平；二是在再分配领域，以完全平等的原则来调整分配中的利益关系，即按照一个人最基本的生存需要来分配社会资源。在做此分配时，只考虑每一个人作为人以及他（她）对于缔结社会所做的贡献，而不考虑其才能和经济上的贡献，由此体现出社会性的公平。上述三类公平着力保护社会成员在市场活动中或市场活动外的经济社会利益，由这三个方面的公平问题引起的不公正也是实现改革成果公平分享时需要着力解决的。

　　二、我国当前实现发展成果公平分享的制度障碍

　　（一）现行制度阻碍发展成果公平分享的表现

　　1.立法问题对实现发展成果公平分享的障碍

　　目前，我国虽然已经基本形成了以宪法为核心、部门齐全、层次分明、结构协调、体例科学的中国特色社会主义法律体系。但是，这个法律体系仍然存在着诸多立法问题，以致明显影响到发展成果分享的公平性。这些问题包括：

　　其一，立法缺失引致起点公平、机会公平和结果公平难以实现。具体而言：①立法缺失阻碍起点公平的实现。现阶段，公共投资法律制度的缺失阻碍了农村、落后地区或弱势群体获得公平的发展起点；同样，公共财政法律制度和社会救助法律制度的欠缺也有碍起点公平的实现。②立法缺失阻碍机会公平的实现。例如，城市低收入阶层的市民居住权保障制度的缺失使得个人对土地级差利益的参与分配权难以得到保障，《民间融资法》的缺失阻碍了金融资源进行民间性配置的机会等。③立法缺失阻碍结果公平的实现。例如，《社会保险法》的缺失影响了社会保障利益的公平分享，《财政基本法》、《转移支付法》、《税收基本法》的缺失反映了借助财税制度实现结果公平的难度。

　　其二，政府部门对立法活动的消极影响引致改革成果分享不公。在我国，政府部门对权力机关立法的消极影响体现为在本应是权力机关依职权主导的立法活动中，政府部门包办了法律起草的绝大部分工作，这就容易导致立法权被行政权所吸纳，以致出现政府部门为了维护既得权益而争夺规则制定权的现象。[10]此外，政府部门基于职权立法和授权立法所进行的立法活动也容易渗入自身利益，从而出现“部门利益法定化”的现象，其结果是原本应该获得某项利益的群体被排挤出去，政府部门则从自己操纵或设计的制度中获得不正当的利益。[11]

　　其三，立法过程中利益集团的博弈引致改革成果分享不公。目前，我国已经进入利益博弈时代，但是利益主体的发育却又相当不均衡，这就导致作为强势一方的利益集团（诸如国有企业、外商、民营企业等）与作为弱势一方的弱势群体集团（诸如工人、农民、农民工、残疾人、妇女、消费者等）对于立法影响力的不同，前者更有能力对立法施加影响，后者若非借助公允有效的制度安排，则难以在立法博弈中有效地实现自己的利益诉求。[12]

　　其四，地方立法中出现的问题影响改革发展利益的公平分享。近年来，各地在经济社会的发展中制定了大量立法，这对于细化国家立法规定、补充国家立法“空白”、保证宪法和法律的实施发挥了积极的作用。但与此同时，地方立法在不同程度上也存在着盲目攀比，只求数量、忽视质量的突出问题。例如，大量地方立法重复国家法律规定、用语模糊缺乏可操作性、与现行法律相比出现错位和滞后等问题时有发生。[13]这样的立法既无助于解决现实的经济社会问题，也使得立法在人们心目中的权威性大打折扣。

　　2.执法问题对实现发展成果公平分享的障碍

　　规范执法、严格执法对于实现改革发展成果的公平分享具有十分重要的意义，而执法中出现的问题则会有损改革发展成果的公平分享。总体而言，现实执法中存在的以下问题对发展成果的分享产生了不利影响：

　　其一，执法权限配置问题对发展成果的分享产生不利影响。执法权限配置不清是一个较为典型的执法问题。当某种市场活动为多个行政部门“齐抓共管”时，就容易出现执法权限配置不当和执法冲突问题。例如，对于销售假冒烟酒的行为，工商局、质监局、行业主管部门都出面管理就容易出现执法冲突，这既不利于打击违法行为，也不利于保护消费者权益；此外，在环境执法、反垄断执法等方面都有可能出现此类问题，其后果是影响执法效率、损害市场主体的合法权益。因此，合理配置执法权限是确保发展成果公平分享的一项重要措施。

　　其二，趋利性执法对发展成果的分享产生不利影响。在趋利性执法中，执法者往往是自收自支、自费执法、以罚代管，将执法作为谋取自身利益的途径，从而导致执法目的的私利化与执法行为的功利化。[14]实践中，趋利执法成为执法机关的“创收”手段，执法机关往往事先纵容行政相对人违法，继而采取执法措施惩罚当事人，这不仅容易滋生执法腐败，而且也使得人民群众的切身利益受到损害，法律的权威性受到公权力本身的消解和社会公众的质疑。因此，必须消除趋利性执法对发展成果公平分享的不利影响。

　　其三，运动式执法对发展成果的分享产生不利影响。运动式执法通常表现为执法者在一定时间内集中力量对某种违法行为进行“从重、从严、从速”的专项治理。[15]这种执法方式违背了法治的稳定性、确定性，其执法效果也仅仅属于事后补救。近年来，有关“苏丹红”事件和“三鹿奶粉”事件的专项整治就反映了这种执法方式的局限性。因此，要使老百姓的利益得到长期、稳定的执法保护，确保发展成果的分享得以持续公正地实现，就应当革除运动式执法的消积影响。

　　其四，不当执法行为对发展成果的分享产生不利影响。实践中，不当执法行为也会影响发展成果的公平分享。例如，执法者因不履行法定的作为义务而怠于调整利益分配关系，执法者超越职权的执法不当干扰市场运行秩序，执法者不当行使自由裁量权而损及群众利益，执法者没有正确适用法律依据而影响群众利益，执法者违反程序执法影响群众利益等等。这些不当执法行为的后果与依法行政的目标背道而驰，与确保发展成果公平分享的目标相去甚远。

　　3.司法问题对实现发展成果公平分享的障碍

　　迄今为止，我国所实施的司法改革已取得了令人瞩目的成就。但是，司法工作仍然存在着诸多问题。具体而言，司法对实现发展成果公平分享的障碍体现在以下几个方面：

　　其一，司法行政化影响改革发展利益的公平分享。所谓司法行政化，“体现在司法机关地位的行政化、司法机关内部人事制度的行政化、法官制度的行政化、审判业务的行政化、司法机关职能的行政化等诸多方面。司法的行政化为行政权干涉司法权提供了可能”。[16]在此情形下，涉及经济社会利益问题的纠纷在司法程序中往往受到行政因素的干扰，司法独立难以得到保障，司法公正的实现受到阻碍，人民群众切身利益的维护亦受到影响。因此，司法工作的去行政化应当是司法改革的一个重点，也是发挥司法工作维护发展成果公平分享作用的一个关键。

　　其二，司法地方化影响改革发展利益的公平分享。所谓司法地方化，表现为司法工作受到地方利益的影响和地方势力的干扰，从而形成司法地方保护主义的状态。[17]在此情形下，涉及经济社会利益问题的纠纷在司法程序中往往受到地方因素的控制，进而影响到司法独立和司法公正，人民群众的切身利益难以得到维护。可见，司法工作的去地方化既是司法改革的一个重点，同时也是发挥司法工作维护发展成果公平分享作用的一个重点。

　　其三，部分法官的素质问题影响改革发展利益的公平分享。现实中，我国部分法官存在着法律专业素养偏低、责任心不强、怠于行使职责、好于谋取私利等情况，其职业素养和专业精神难以胜任作为法官的角色，尤其是难以以居中公正的姿态裁决案件、切实维护当事人合法权益。从近年来发生的不少法官渎职犯罪案件以及部分法官在民众中留下的不良口碑来看，法官素质问题确已成为影响司法机关形象、影响法治进程、影响发展成果分享的一个不容忽视的现实问题。

　　其四，司法救济机制的缺陷影响改革发展利益的公平分享。随着我国经济社会的发展和各种新的利益冲突问题的出现，我国的司法救济机制日渐暴露出诸多程序性缺陷。例如，竞争利益保护、社会保障利益保护、环境利益保护、税收利益保护等涉及到“扩散的集体性利益”[18]保护的新型问题均缺乏行之有效的司法应对程序。而现有的司法程序往往难以解决这些层出不穷、数量众多的新型问题。可见，对于涉及扩散的集体性利益，或者说涉及到社会公共利益的新型问题，需要司法机关建立新的程序机制来加以化解。

　　（二）形成发展成果公平分享制度障碍的成因

　　1.立法问题阻碍发展成果公平分享的原因

　　其一，立法原则和指导思想的不足使得法律不能充分保护不同主体的权益。以现行森林资源立法为例，在立法原则上，主体之间权利平等的原则以及权利义务一致性的原则在具体的森林立法中没有得到明确体现，不同主体的森林权益难以得到同等保护；在立法指导思想上，现行森林资源立法偏重于对森林资源的行政管理，轻视甚至忽略对森林资源的产权界定和权利保障，由此导致产权残缺和对森林资源权益的保护不力。[19]因此，确立合理的立法原则和指导思想将有助于推动法律充分保护公民权益。

　　其二，立法过程中的利益博弈阻碍发展成果公平分享。关注中国的立法过程，我们会看到各方利益群体在立法中围绕利益分配进行博弈。一部立法，往往是涉及利益群体越多，博弈程度越高，立法越困难，利益越难以调和，而强势群体较之弱势群体更能够使其利益在立法中加以反映。这一现象从近年来跨国公司围绕“两税合一”进行的立法博弈、房地产商和地方政府影响中央政府出台房地产市场调控政策等事件中可以得到证实。[20]因此，平衡立法中的利益博弈，提高立法质量是完善立法工作的一个重要任务。

　　其三，政府部门立法权限扩张影响发展成果的公平分享。观察中国的立法博弈，最为强大的博弈力量来自于政府部门。一方面，政府部门能够起草法律草案，另一方面，其还能够发布同样具有法律效应的行政法规、部门规章。由于议行合一体制的影响，加上政府部门占有信息易于操作，“政府部门主导立法”的情况十分普遍。对部门利益、小团体利益、甚或个别领导利益的追求使得部门立法偏离公共利益，出现“部门利益法定化”的现象。[21]由此可见，政府部门的立法权限应当在立法过程中受到必要的规制。

　　其四，公众难以参与立法影响发展成果的公平分享。让公众直接参与立法活动是当今很多国家通行的做法，也是我国建设透明型政府的一个基本要求。然而，在现实中，一方面某些立法过程的神秘化赋予了利益集团影响立法过程的机会，另一方面，公众却很难对此过程进行实质性的参与并发挥作用。近几年来，虽然我国在一系列立法活动中已开始采取措施来推动公众参与立法，但立法公开和公众参与仍然是今后立法活动需要完善的一个重要问题。

　　2.执法问题阻碍发展成果公平分享的原因

　　在法律实施中，针对执法阻碍发展成果公平分享的具体表现，可以找到相应问题的根源：

　　其一，关于执法权限配置问题造成发展成果分享不公，其原因主要存在于以下几个方面：首先，不同的法律法规将相同的执法权限赋予不同的执法部门，或者对于执法部门的权限界定不清，会造成执法权限冲突；其次，在执法环节，各个职能部门之间出于部门利益之争，于己有利争相执法、于己无利相互推诿，从而形成执法权限冲突；各个职能部门内部上下级之间，对于相同的执法事项，有利者上级部门争着管，无利者推诿给下级部门管，由此造成执法秩序混乱；再次，在现行执法协调机制中，存在着协调职能不明确、协调程序不规范等问题，这也是导致执法权限冲突的重要原因。[22]

　　其二，关于趋利性执法造成发展成果分享不公，其根源主要有以下几个方面：首先，执法者不当追求经济利益是产生趋利性执法的根本原因。现实中，此类执法既违背了依法行政原则，也破坏了公序良俗，尤其是对政府行政的合法性造成严重损害；其次，受害者未能及时有效利用现行法律进行维权也助长了执法的发生。事实上，我国的《行政复议法》和《行政诉讼法》并未在制裁趋利性执法中发挥好应有的作用；再次，执法者及其共谋参与“钓鱼执法”的非公职人员没有受到法律惩处也“激励”了违法者再次以身试法，因此，明确责任并实施处罚是防范趋利性执法的必要措施。

　　其三，关于运动式执法造成发展成果分享不公，其原因存在于以下几个方面：首先，受传统人治惯性的影响，执法者习惯于采取随意性和形式化的执法方式。而法治理念和依法行政的意识尚未根植于执法者心中；其次，稳定、规范、公正的行政执法程序尚未很好地运行起来，符合法治要求的执法机制尚未完全建立。由此，运动式执法不能发挥好执法效果，甚至还助长了违法者的投机心理，使违法行为屡禁不止，严重影响到人民群众经济社会利益的维护和实现。[23]

　　其四，关于不当执法行为造成发展成果分享不公，可就具体的不当行为产生的原因进行分析：执法者不履行法定的作为义务表明其疏于承担职责，需要承担相应的行政不作为的责任；超越职权执法既可能是执法权限配置不清引起，也可能是执法者受利益驱动所为；不当行使自由裁量权主要是执法者未能掌握好“合理”执法的度量；未正确适用法律的执法既可能是执法者法律技能缺失，也可能是其主观原因造成；违反程序执法可能是执法者故意或者过失违反程序造成。总之，对于不当执法行为，应当从提高执法者职业素养、加强执法监督、加强责任承担机制等方面加以克服。

　　3.司法问题阻碍发展成果公平分享的原因

在法律实施中，针对司法阻碍发展成果公平分享的具体表现，也能够找到相应问题的根源：

　　其一，关于司法行政化影响发展成果的公平分享，其形成至少源于两个方面的因素：首先是历史影响因素。在法院体制的变迁中，法院被赋予的任务多是完成特定的政治职能，司法权多围绕行政权这一国家权力体系的中心在运作。[24]其次是现实运作因素。法院组织架构中上下级法院的关系本应是监督与被监督的关系，而现实中这种关系却形同上下级行政机关的关系，行政权所具有的上命下从、上下一体的集合性运作机制影响到司法权的运行，由此造成法官司法的过程极易受到行政权力因素的干扰。[25]在司法行政化的影响下，司法机关枉法裁判的情形难以避免。

　　其二，关于司法地方化影响发展成果的公平分享，其深层次原因是“地方各级司法机关在行使国家司法权力过程中受到地方因素的不当影响、干预，使得地方各级司法机关难以独立、公正地行使司法权力”。[26]司法地方化使得国家的司法机关在其财力和人事受制于地方的情况下，被地方权势用来实现其利益，由此破坏了国家法制的统一性，助长了地方保护主义。在曾经备受关注的“乔红霞案”中，面对同一案件，两地法院各自管辖、各自判决的事件即突出地反映了司法地方化的复杂性和破坏性。

　　其三，关于部分法官的素质问题影响发展成果的公平分享，其原因主要在于部分法官的能力和素养难以适应在急剧变化的社会环境中裁决纠纷、平衡利益关系的需要。实践中，法官是否具备基本的认定事实和适用法律的能力，具备化解矛盾、案结事了、息诉罢访的能力，具备依法办事和实现社会效果最大化的能力，[27]以及是否具备仁爱、精细、勤勉、忠诚、勇敢、奉献、反省等素养，[28]将影响到案件审理的效果，并最终影响到发展成果的公平分享。

　　其四，关于司法救济机制的缺陷影响发展成果的公平分享，其暴露出我国现有司法救济机制的短缺与不断增加的新型经济社会利益急需得到救济之间的矛盾，这种矛盾随着我国市场经济的进一步成熟和社会结构的进一步演进而愈加显得突出。因此，当大量涉及到反垄断维权、社会保障利益维权、环境利益维权、税收利益维权、公共服务利益维权等新型权利救济的需求出现时，国家能够拿出相应的司法救济机制来帮助这些维权事件中的弱势群体争得自己的合法权益，就成为当前社会转型时期政府对民众承担的一项极为重要的政府责任。

　　　三、克服发展成果公平分享制度障碍的法律对策

　　（一）现有制度的补充和改善

　　如前所述，现行的立法、执法、司法制度都还存在诸多问题，如不加以解决，将阻碍发展成果的公平分享。因此，我们需要有针对性地采取措施克服现有制度的不足。

　　1.现有立法制度的补充和改善

　　针对现行立法制度存在的问题，可行的完善措施有：（1）确立有助于实现发展成果公平分享的立法原则和指导思想。其中，立法原则既要体现市场交易、市场竞争中主体间权利平等和权利义务一致，也要体现对弱势方权利的倾斜性配置；立法指导思想应根据现实需要，确立民主立法与科学立法相结合、以人为本与优质立法相结合、法律清理与制定新法相结合、不同层次立法协调发展的指导思想。（2）平衡立法中的利益博弈，以此提高立法质量。对此可采取提高立法透明度、保障各方公平参与、由非利益相关者进行第三方立法、提高立法者职业素质等措施。（3）限制政府部门立法权限的扩张，以此平衡立法博弈力量。就此可采取充实人大的立法力量、由人大专门委员会和法工委加强立法调研、组织立法听证会和座谈会、增加第三方立法数量、减少部门起草法律草案数量等措施。[29]（4）确保立法公开和公民参与立法，以此保证利益相关者的诉求在立法中得以实现。就此应建立公开和透明的程序，保证利益相关者对法案所涉问题进行充分质证和辩驳，由此实现立法程序的民主化、立法结果的科学化以及法益保障的均衡化。

　　2.现有执法制度的补充和改善

　　针对现行执法制度存在的问题，可行的完善措施有：（1）合理配置执法权限。就此应在立法环节对执法部门的权限进行清晰的界定，同时对不同执法部门执法权限的冲突在立法上加以协调；在执法环节，各个职能部门之间以及职能部门内部上下级之间，应明确对相同执法事项的权限界分；在执法协调环节，应明确协调机构的协调职能和协调责任、规范协调方式和协调程序。[30]（2）以制度性措施克服趋利性执法的弊端。就此应注重加强执法人员的职业素养和职业道德的培养；加大法制宣传力度，使公众在遭遇趋利性执法时能够有效利用《行政复议法》、《行政诉讼法》进行维权；明确法律责任和处罚措施，使趋利性执法者及共谋参与的非公职人员受到必要的惩处。（3）以制度性措施克服运动式执法的弊端。就此应注重培养执法者的法治理念和依法行政意识；确立稳定、规范、公正的行政执法程序，建立符合法治要求的执法机制。（4）以制度性措施克服不当执法行为的弊端。就此应对不履行法定作为义务的执法者施以行政不作为的法律责任，同时，应建立公益诉讼程序来督促执法者行使职责；对超越职权执法、不当行使自由裁量权、未正确适用法律、违反程序执法的执法人员，应根据其执法的过错、事实与情节、社会影响及危害程度等因素追究其法律责任。

　　3.现有司法制度的补充和改善

　　针对现行司法制度存在的问题，可行的完善措施有：（1）采取相应措施克服司法行政化问题。就此应按照司法权应有的运作规律来配置司法权、设计司法机关的组织架构、改革司法工作的运行机制和队伍管理机制，[31]以此确保司法公正和实体权利的实现。（2）采取相应措施克服司法地方化的影响。就此应着力改革司法机关的人事管理制度和财政保障机制，建立相对独立的司法预算，消除地方对司法机关的控制，从而维护国家法制的统一性、革除司法上的地方保护主义。[32]（3）采取相应措施提高法官能力和素养，通过优化其素质改良司法审判质量。就此应注重提高法官认定事实和适用法律的能力、公正裁判和实现社会效果最大化的能力、案结事了、息诉罢访的能力，以及仁爱、忠诚、自治、自律等素养。（4）完善相应制度性措施弥补司法救济机制的缺陷。就此应建立和完善适于处理竞争利益维权、社会保障利益维权、环境利益维权、税收利益维权、公共服务利益维权等新型案件纠纷的司法程序，以此保障弱势群体的合法权益。

　　（二）填补立法空白

　　面对改革发展成果公平分享的问题，至为重要的一点就是要通过填补立法空白来为解决此类问题提供法律依据。

　　具体而言，立法者需要填补以下九个方面的立法空白：

　　其一，填补与土地利益公平分享有关的立法空白。建议今后将以下法律规范纳入立法议程：《土地规划法》、《土地市场管理条例》、《土地征收和征用条例》、《集体建设用地流转条例》和《土地登记条例》（或者《不动产登记条例》）等。

　　其二，填补与自然资源利益公平分享有关的立法空白。建议在填补相关立法空白时，制定一部自然资源的基本法即《自然资源法》，以此明确自然资源产权制度、流转制度、有偿使用制度、管理机制等方面的问题；[33]同时，制定一部规范能源利用规划、能源行业管理、能源储备和应急等问题的《能源法》，以及规范自然资源特许经营问题的《特许经营法》。

　　其三，填补与环境利益公平分享有关的立法空白。与环境利益分享有关的立法空白包括：流域水污染防治法律制度、流域财政转移支付法律制度、土壤污染防治法律制度、外来入侵物种防治法律制度、生态保险法律制度、生态融资法律制度、生态补偿税法律制度、生态难民扶助和救济制度、与生态难民保护有关的公益诉讼制度等。

　　其四，填补与产业利益公平分享有关的立法空白。我国也有必要采取产业政策法制化的措施，制定《产业振兴法》，以及调整产业利益分配和再分配的法律制度、工业和其他产业反哺农业的法律制度、调控暴利行业利益的法律制度，以此促进产业结构调整和产业利益的公平分享。

　　其五，填补与劳动就业利益公平分享有关的立法空白。今后，填补立法空白的任务主要是制定关于反就业歧视以及加强就业培训的法律制度，如《反就业歧视法》、《就业培训促进法》，制定规范劳动报酬合理差距的法律制度，如《工资法》，制定规范劳动保护执法和责任追究的法律制度，制定作为市场准入必备条件的劳动保障措施法律制度。

　　其六，填补与社会保障利益公平分享有关的立法空白。目前，国家应尽快制定《社会保险法》、《社会救助法》、《社会福利法》、《社会优抚法》、《基本医疗卫生保健法》、《住房保障法》、《社会保险基金监管法》，待条件成熟时制定综合性的《社会保障法》；同时，应根据现实需要，制定相应的行政法规和地方性法规。

　　其七，填补与公共投资利益公平分享有关的立法空白。我国急需制定一部《公共投资法》，由该法对公共投资主体准入条件、公共投资决策行为规范、公共投资实施行为规制、公共投资监督、公共投资利益分享主体的权利救济等问题进行必要的规范。同时，通过制定《公用事业法》、《财政基本法》、《公共预算法》、《公共支出法》、《财政监督法》等相关立法，对公共投资问题进行全面的规范。

　　其八，填补与融资利益公平分享有关的立法空白。目前，急需制定的法律法规包括：对融资租赁进行规范的《融资租赁法》，对民间融资的类别、民间融资市场准入条件、民间融资监管进行规范的《民间融资法》，对融资所需信用环境进行规范的《社会信用法》，帮助中小企业解决融资难的《促进中小企业融资条例》，以及规范政策性融资、银团贷款融资、债券融资、投资基金融资、典当融资等的立法。

　　其九，填补与财政税收利益公平分享有关的立法空白。填补财税法制立法空白的举措包括：制定与公共财政相适应的法律制度，如《财政基本法》、《财政监督法》、《公共预算法》、《国家债务法》、《财政转移支付法》等；制定《税收基本法》，使税法的宗旨和基本原则、国家与纳税人的权利义务、税收立法、税收执法、税收司法、税务中介等问题有法可依；将目前的税收实体法规中的暂行条例上升为法律，加快增值税、营业税、消费税、资源税的立法；尽快填补社会保障税、环境保护税、遗产赠与税、反倾销税、农业补贴等立法空白。

注释：

[1] 马克思恩格斯选集(第1卷)[M].北京：人民出版社，1995:243.

[2]冷溶等.邓小平年谱[C]. 北京：人民出版社，2004:1364.

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　　2005年国家社会科学基金重大项目（A级）“改革发展成果分享法律机制研究”，课题批准号：05&ZD029。