[摘要] 基于国家提供公共产品的目的，公共产品的分享最终可归结为满足公民的生存需要和发展需要，并以此界分出生存性权益与发展性权益。由于需求主体与供给主体的特殊结构，公共产品分享权益与传统意义上的法律权利相比，体现为一种非对称的权利义务关系，其可诉性较弱，司法诉讼并非其权利保障的唯一路径，议案、听证、信访等行政手段对于公共产品分享权益的保障同样具有现实意义。

[关键词] 公共产品；社会权；公共产品分享权益；权利保障

【作者简介]】江帆（1966—），女，重庆人，法学博士，西南政法大学经济贸易法学院教授；闵颖（1984—），男，四川简阳人，西南政法大学经济贸易法学院2006级经济法研究生。

公共产品对一国经济的发展具有不可替代的功能。经济学家认为，公共产品的供给与社会就业、GDP的增长呈正相关关系。[1]不仅如此，公共产品的供给现状还直观地体现了一个国家或地区的经济发展水平和社会文明程度。现代国家不仅有义务向社会提供相对充足、平衡、准确的公共产品，而且需要对利益分享以及权利保障进行恰当的制度安排。目前，经济学对公共产品的供给主体、供给方式以及供给与需求的平衡等问题已有较为充分的研究。但在法学层面，对公共产品分享权益的性质以及保障问题的探讨却付之阙如。关于公共产品分享权益的规定可以追溯至联合国的《世界人权宣言》、《经济、社会与文化权利国际公约》。而当公共产品分享权益由各国宪法加以规定时，它便由一种国际法层面的抽象的普遍性人权转变为由国内法保障的社会性权利。目前，已有130个国家的宪法规定了包括公共产品分享在内的经济和社会权利。[2]（P250）但鉴于公约与宪法内容“一般性”或“原则性”，使这种权益主要体现为客观权利甚至不过是一种宣示性的政策目标，与传统的法律权利相比，公共产品分享权益的可诉性较弱，司法诉讼并非其权利保障的唯一路径，议案、听证、信访等行政手段对于公共产品分享权益的保障同样具有现实意义。

一、公共产品分享权益的特点和性质

公共产品的共同消费性决定了分享权益是一种非对称的权利义务关系，即义务主体国家和权利主体公民呈现出“一对多”的特点。同时，非排他性和非竞争性也使得公共产品的利益范围难以准确分割和界定，从而导致公共产品分享权益呈现出异于传统财产权利的特点。首先，公共产品分享权益的主体为一个国家的所有公民。无论该公民的性别、种族、社会身份、财产状况等，只要他是国家共同体的成员，就和其他成员一样平等地享有该项权益。由于公共产品种类繁多，因而在确定具体的权利主体时，需充分考虑该公共产品的特性。例如，公共产品根据其功能和作用范围可分为全国性公共产品和地方性公共产品。国防无一例外由全体公民享有，但地方基础设施和社会保障品所对应的消费群体则主要是特定区域的公民。其次，公共产品分享权益的义务主体是国家。 国家是一个抽象实体，必须依靠各级政府机关履行公共产品供给的义务。此外，对应于全国性公共产品和地方性公共产品的分享主体，义务主体的范围同样区分为中央及各级地方政府。第三，作为法律权益分配的公共产品主要是指政府向公民提供的满足其生存、发展之需的产品和服务。这一认识侧重于产品的用途和性质，而不是简单以产品是否具有竞争性和排他性予以界定。例如，住房、食物因其具有竞争性和排他性属于典型的私人产品。但是，当它们一旦成为需要由国家供给的保障性住房或食物时，也符合公共产品分享权益的范围。第四，公共产品分享权益的实现水平受到可资利用资源以及社会生产力发展水平的限制和约束，国家不得不充分考量公共产品供给同社会资源的紧张关系。

公共产品分享权益是一种集手段性价值和目的性价值为一体（偏重于手段）的积极权利，即通过国家积极提供公共产品的手段以满足公民的生存与发展之需。因此，它必须通过“手段加目的的方法”进行表达。这就意味着它通常只是规定权利所要达到的目的如获得足够的食物或者适当的医疗服务，而达到这些目标的手段却很难通过立法的形式予以确定。不仅如此，法律就这些权利目标本身，也难以给予精确定义。[3]（P87）但是，我们认为，基于国家积极作为并对人们社会生活产生广泛影响的视角，公共产品分享权益具有社会权的性质。对于社会权，并不存在一个统一的称谓，各国宪法的具体规定以及学理上对其外延的认识都有很大差异。它可以是对经济和社会权利的简称，并着重强调基于社会整体利益而拥有的权利。[3] （P12-14）

二、公共产品分享权益的内容

公共产品的具体形态纷繁复杂，但基于国家提供公共产品的目的，公共产品的分享最终可归结为满足公民的生存需要和发展需要，并由此界分出生存性权益与发展性权益。

生存性权益是指当公民无法通过自己的努力满足生存之需时，可要求国家为其提供最低限度的保障。 公共产品的分享实质上是国家对社会资源的再分配。这种分配应当对偶然的自然和社会因素所造成的不公平予以矫正，国家所提供的公共产品自然也应当对弱势群体实行倾斜性的保护，以维系共同体的存续。同时，在生存性权益的视野下，国家提供公共产品的标准是维持“最低限度”的生活水平。公共医疗卫生、安全、食物和住房等基本保障与公民的生存性权益息息相关。“在特定国家的特定时期，‘最低限度’生活之水准是客观、现实地存在着的，而且其具体内容可以科学地加以计算测定，因而对此进行判断是可能的。”[4]（P96）就我国目前而言，由于地区间经济发展不平衡，要制定一个统一的国家范围内的标准是不现实的，但可运用统一的计算方法由各个城市分别规定。以我国居民最低生活保障为例，国务院《城市居民最低生活保障条例》第6条规定：城市居民最低生活保障标准，按照当地维持城市居民基本生活所必需的衣、食、住费用，并适当考虑水电燃煤（燃气）费用以及未成年人的义务教育费用进行确定。当然，这些标准可以随着经济状况的改变而适当调整。

发展权是关于发展机会均等和发展利益共享的权利。[5]（P7）每一位公民都应当从国家的发展中获益。正如联合国《发展权利宣言》第1条第1款规定，每个人和所有各国人民均有权参与、促进并享受经济、社会、文化和政治发展。在人的复杂的需要层级体系中，生存需要处于最基础的层次。当这种基本需要得到满足之后，会激活更高层次的需要，“时代的进步和社会文明程度的不断提高，必将使人类满足最低限度生存需要的权利得以逐步实现，而随着这一进程的加快，发展权利的实现将日益成为人类社会关注的重点。”[6]（P182） 现代社会中，公共产品对一国的政治、经济和社会发展有着重大功能和不可替代的作用，尤其是一些城市高端基础设施、图书馆、博物馆、体育场馆、公园等已经超过了维持最低限度生活水平的标准，旨在进一步提高人们的生活质量。但是，在人类需求不断膨胀而资源有限的前提下，发展性权益必须受到可持续发展观念的约束，如果公民对公共产品的需求超过了国家可利用资源的承载能力，那么这个需求便沦为了幻想，国家在事实上不可能也不负有超越可利用资源为公民提供公共产品的义务。

生存性权益与发展性权益的划分使公共产品分享权益两个层面的内涵更加明晰。虽然不同的目标导致二者在权利主体、客体、内容等方面存在差异，但就公民个人生活的保障和完善而言，两者都不可或缺。生存性权益比较强调国家通过提供公共产品对弱势群体“输血”，如最低生活保障、最低居住条件等。而发展性权益特别重视国家向公民提供更多更好的受教育的机会、高品质基础设施和文化服务，它更加强调公共产品的“造血”功能。另一方面，生存性权益与发展性权益的划分对国家提供公共产品的制度安排也具有十分重要的意义。对于最低限度的生存性权益，国家应当承担绝对义务。鉴于国家财政能力的限制，最大限度地满足发展性权益可以作为一种相对义务。当然，生存性权益和发展性权益并非一层不变，尤其是在经济增长、技术革命、制度变革的背景下，过去的某些发展性权益如今已经变成生存性权益，如城市基础设施的完善，基本居住标准的提高，再就业培训等等。

另外，如果依据权利规范的确定性程度，还可以进行抽象性权利与具体性权利的划分。公共产品分享权益的具体内容主要属于抽象性权利的范畴，并大多体现为原则性规范。而如果以权利受到侵害时，主体是否“可诉”的标准还可以分为主观性权利和客观性权利，即当权利主体有权请求法院给予司法救济的为主观性权利，反之则为客观性权利。“客观权利的主要作用是形成客观价值秩序和制度性保障，及对立法、行政及司法的导向功能。公民要想获得向国家提出基本权利的保障请求权，必须拥有主观权利。” [7]（P9）公共产品分享权益大多属于客观性权利。但总的来说，就公共产品分享权益中的生存性权益而言，通过法律解释、普通立法等手段可以使其在一定程度上实现可诉性；但对于发展性权益，正如前文所揭示的，它实质上是宣示性的“政策性目标”，所表达的是一种政治理想和政治承诺，当这种承诺没有兑现时，也只能通过政治途径解决而不能诉诸于司法。换言之，法律与政治是有边界的，例如公民不可能要求法院命令政府积极提供公园、广场、地铁等满足发展之需的公共产品。当他们有此种需求时，应当诉诸于民主程序而非司法。当然，在此基础上，我们也应当积极推动客观性权利的主观化发展，扩大公共产品分享权益的主观性权益的范围。因为毕竟“缺乏主观性的权利在保护利益的机制上存在重大缺陷，不可提出要求的权利很容易成为义务主体的一种恩赐和施舍。……如果权利能够实现可诉性，那么权利保护机制就会变得更加完善。”[3](P29)

三、公共产品分享权益的法律保障

权利要为人真正享有必须依靠健全的保障机制，而机制的选择也应当同权利本身的特点相适应。公共产品分享权益的实质是国家对社会资源的再分配，而资源配置的政策制定与执行属于立法机关和行政机关的职能范围。如果司法机关通过“司法抢滩”行为强制政府提供公共产品，则其司法能力与合法性都值得怀疑。并且，公共产品分享权益在规范上主要表现为抽象性权利和客观性权利，司法机关直接适用的难度较大。所以，面对政府不作为，权利主体的首要选择是通过议案机制表达诉求，促使政府积极履行公共产品供给的义务；对于具体项目的决策，听证制度可以使公民的参与权得到保障；而对于公民个人有关公共产品的利益诉求，还可以信访的方式作为补充救济的手段。同时，通过司法程序保障公共产品的分享仍是必要的，尤其是对生存性权益的保障。

（一）议案机制

现代民主决策程序赋予了公民在公共产品需求与供给的决策中表达自己的意志。就需求决策而言，它是一个将公民的个人偏好汇集成公共偏好的过程。这个过程主要在立法机关中进行，其典型形式就是提出议案，即由人大代表（议员）提出某项具体议案，经代议制机构的其他成员充分讨论和审议后付诸表决的一套操作程序。在审议民主的背景下，它特别强调在投票之前应有一个公共审议的过程，议员就该议案与各方利益主体进行商谈和沟通，以争取达成共识。“公民可以透过公共审议，考量不同的视角，提炼、修正并形成他们的偏好，深化他们对于共同利益的理解。”[8]（P170）可以说，以议案为纽带，通过公共审议所形成的决议将更加符合公共偏好。与公共产品分享权益相联系的议案主要有两种形式。一种是制度性提案。这种提案主要是建议制定或修改与公共产品供给相关的法律和政策。它所表达的是一种提供合理制度的请求，而非直接要求提供某项具体的公共产品。例如，我国人大代表提交的关于制定“公共投资法”、“农村医疗保障法”等议案。这些议案的提出，表明不同阶层的公民通过代表表达了对各类公共产品的需求，在利益多元化和民意受到尊重的时代，它们可以影响立法机关的预算安排和政策制定，对弱势群体利益的保障以及促进全体公民福利水平的提高有重要意义。议案的另一种形式为实物性提案，即直接要求国家提供某种具体的公共产品。这种公共产品通常是关系到国计民生的重大项目。最为典型的例子便是我国七届人大五次会议经过审议，以67%的得票率通过了《关于兴建长江三峡工程的决议》。

就供给决策而言，主要由政府各级行政机关进行。政府不同于立法机关，它不属于民意机构。但由于公共产品的共同消费的性质，其牵涉到广大公众的切身利益。作为公共产品的消费者，公民仍然会对公共产品的质量、价格等予以关注。因而，政府在供给决策的过程中同样需要公民参与。从这个意义上讲，供给决策过程同样包含了“民主决策”的因素。以国家体育场“鸟巢”设计方案的确定为例，经过三轮无记名投票，“鸟巢”方案成为评审委员会的重点推荐实施方案。这一案例充分显示了政府在作出公共产品供给决策过程中对民意的尊重，而认真对待公众诉求也使得公众通过民主决策过程获得权益保障成为可能。

（二）听证制度

听证是指政府机关在做出直接涉及公众或公民利益的公共决策时，应当听取利害关系人、社会各方及有关专家的意见以实现良好治理的一种必要的规范性程序设计。[9]（P2）它可以看成是一个以某一具体事项为单位的“准直接民主机制”，是公民参与政府公共决策的重要手段。公共产品分享权益是公民要求国家提供公共产品的积极权利，而公共产品的提供又包括立项、生产、运营等多个环节。实践中，公民通过听证机制向政府表达利益诉求在这些环节已得到广泛应用。

滨海医院是深圳市政府投资的非营利性综合医院，属2004年广东省“十项民心工程”之一。但在立项之初引起了拟建医院周边业主同深圳市政府的博弈。业主普遍认为：医院如果建在这里，会给小区带来噪声污染、交通拥堵等问题，医院里的医疗垃圾、医疗废弃物和病菌也对周边居民构成威胁，更为重要的是将破坏附近鸟类及红树林的生存环境。政府于2005年6月21日发布了《深圳市滨海医院建设项目听证会公示信息》，对公众的质疑进行了回应，认为从环境保护的角度该项目依然是可行的。但同时也吸收公众意见对方案做了适当调整，虽然在正式的听证会上，小区居民代表同政府的论辩依然激烈，但经过反复博弈和沟通，2006年3月，滨海医院终于被作为卫生事业重点建设项目列出，并于2007年11月18日正式动工兴建。这一曲折的过程表明，公共产品所涉及的利益关系复杂。像滨海医院项目虽然能为深圳、港澳和周边地区居民提供综合和高端医疗服务，但同时也可能给附近居民的生活和环境保护造成负面影响。如果政府未慎重考虑这些因素，则可能给相关利益群体的权益造成损害。因此在具体项目的操作中，政府必须尊重利益相关者的意见，认真考虑所提供的公共产品是否满足了公共需求的偏好。听证机制无疑为公众提供了一条通过参与公共决策寻求救济的途径，进而促进政府信息公开及优化方案选择。

在运营环节，尤其是公共产品价格调整方面，听证机制也得到广泛应用。例如，铁路价格听证会和民航价格听证会先后于2002年1月12日、2003年7月15日在北京铁道大厦举行。消费者代表、经营者代表、政府有关部门代表及相关专家、学者对调价方案各抒己见。这种经充分协商和沟通所达成的方案由于是多方利益平衡的结果，公民的意愿得到了一定程度的反映，推行起来的阻力也相对较小。

公共产品具有很强的外部性，对相关民众利益影响重大，很多公共产品的提供都应当纳入听证的范围。例如，《重庆市行政决策听证暂行办法》规定了十一个方面必须听证的事项，其中，关于“设定或调整水、电、气、路桥、教育、卫生、公交、垃圾和污水处理等公用事业的收费项目及标准；开挖、改造城市主干道；可能对生态环境、城市功能造成重大影响的政府投资项目的立项审批或核准；重大建设项目的环境影响评价；财政预算追加；与公共安全直接有关、人民群众普遍关注的重大行政措施；低保、最低工资和失业保险的标准”等都属于与公共产品相关的事项。

（三）信访制度

公民来信来访是公民通过写信、上访等活动向党政机关、公共机构及其领导人表达利益要求和意见的一种制度。[10]（P226）信访机制具有一定的权利救济功能，并且由于成本较低，没有受案范围的限制，以及我国草根阶层长久存在的“臣民意识”等因素的影响，信访成了弱势群体维权的重要工具。虽然这同现代法治理念有所冲突，但在我国转轨时期的特定背景下，信访制度的现实性和必要性依然不可忽视。

在公共产品分享权益中，生存性权益的目的就是保障弱势群体的最低限度的生活水平，当政府未能直接提供适量的公共产品或制定与之相关的合理计划时，公民就可以通过信访的途径寻求救济。2005年5月1日起正式施行的《信访条例》赋予了信访部门交办权、督办权，便于信访案件的监督和相关部门的及时办理，同时该条例还细化了信访便民原则，公民可通过书信、电子邮件、传真、电话、走访等多种形式向有关部门反映情况；规定重大、复杂、疑难的信访事项，可以举行听证；确立信访问责制度，等等。无疑，此种将信访机制制度化、规范化的努力也有利于公共产品分享权益的救济。

（四）司法救济程序

虽然议案机制和听证机制对公共产品分享权益的保障更加符合其权益的抽象性和客观性，但这些方式的效力也是有限的。因此通过司法程序保障公共产品的分享仍然十分必要，虽然在我国目前的宪政体制下，这类权益的可诉性仍然受到诸多限制。

1、宪法诉讼。公共产品分享权益涉及公民的基本性权利，所以公民有权请求法院对涉及公共产品分享权益的立法、政策以及行政机关的某项具体的作为或不作为进行审查以确认其是否违宪。

在美国、印度、南非等国，依据宪法对公共产品分享权益予以救济已取得了令人瞩目的成绩。以南非“治疗行动运动组织”TAC（Minister of Health v Treatment Action Campaign and Others）案为例。南非政府在防止HIV母婴传染方面所实行的一项政策只有少数试点单位能够使用可阻止HIV母婴传染的药物奈韦拉平（nevirapine），这就使得那些没有进入每省两个试点单位的HIV呈阳性的母亲不能从该项政策中获益。于是，原告认为政府的该项政策不合理，因为宪法规定人人有权获得公共医疗服务，儿童有权获得基本的卫生保健服务，而政府却禁止该药物在试点公立医院和诊所外的地区被获得。所以原告要求政府为预防母婴传播艾滋病毒在南非全境推行一项全面的政策。南非宪法法院经过审理最终裁决政府关于防止HIV母婴传染的政策没有遵守宪法规定的义务，命令政府立即取消对奈韦拉平使用的限制性措施，同时要求政府采取合理措施，将公立医院和诊所中测试和咨询所需的设施扩展到整个公共卫生部门，以促进和加速对奈韦拉平的使用，从而降低HIV母婴传染的风险。 这个案例说明，宪法诉讼对公共产品分享权益的救济是能够发挥积极作用的，同时它也表明此类救济并不局限于向特定公民直接提供物质帮助以实现个体化保护，其还常常以合理的政策请求权的形式出现，从而实现对此类权利的集体保护。除了TAC案，南非的Grootboom案、印度的PUCL案、美国的Goldberg v. Kelly案、德国的“大学限额第一案”等都依据宪法对公民的住房权、食物权、社会保障权、受教育权等公共产品分享权益提供了不同程度的保护。

就我国目前而言，宪法解释权和宪法实施的监督权被赋予了立法机关，司法机关并不享有违宪审查的权力，致使我国宪法是一部不可诉的宪法，意欲通过提起宪法诉讼保护公共产品分享权益也还有待时日。

2、行政诉讼。公共产品分享权益是以国家（政府）为义务主体的一种积极权利，此种权利的实现需要政府积极自觉地履行其作为义务。如果政府不作为或作为不合理，公民则可提起行政诉讼。目前我国已颁布《农村五保供养工作条例》、《城市居民最低生活保障条例》、《最低工资规定》、《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》等，这些实体性法律、法规的出台为公共产品分享权益的救济提供了依据。但是，通过行政诉讼予以救济的公共产品分享权益的范围仍然很窄。首先，抽象行政行为不可诉使得大量与分享权益相关的政策不能受到司法审查。其次，在具体行政行为中，《行政诉讼法》第11条明确规定“认为行政机关没有依法发给抚恤金的”行为可诉。在其他法规、规章中，也只有《城市居民最低生活保障条例》第15条规定了最低生活保障的可诉性。[11]（P17）由此可见，目前我国公共产品分享权益的诉讼救济渠道很不畅通，只有极少数的生存性权益可以通过行政诉讼予以保护，更不用说满足发展之需的发展性权益了。

3、公益诉讼。公益诉讼强调对社会公共利益的保护，即便与诉讼标的没有直接的利害关系，一般民众、社会团体等也可基于公共利益向法院起诉。由于公共产品具有外部性，它所涉及的是大多数人的利益，所以公益诉讼成为公共产品分享权益救济的有效途径。公益诉讼对生存性权益保护的意义更加突出。因为生存性权益的主体为弱势群体，他们在诉讼过程中缺乏足够的财力支持和经验水平，难以同强大的政府相抗衡。公益性团体的介入，可大大增强他们的诉讼能力，进而通过法院推动政府制定合理的公共政策，提供适量的公共产品。公益诉讼在我国尚未确立，但在美国、英国等国家已得到广泛应用。上文所提及的南非的TAC案就是一个典型的公益诉讼案件。案件的起诉方包括“治疗行动运动组织（TAC）”、哈龙•萨鲁吉医生和“儿童权利中心组织”。他们并不是受到政府防止HIV母婴传染政策直接影响的个人，而是为了保护特定群体的医疗保健权利而奋斗的组织和个人。[3](P108)他们的专业能力和所掌握的资源对案件的胜诉起到了关键作用。

总的来说，就我国目前而言，公共产品分享权益的保障主要依靠民主决策和行政手段，司法救济的力度还显得非常薄弱。增强公共产品分享权益救济的可诉性是我们努力的方向。

参考文献：

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