| 摘要： | 随着我国消费者权利意识的不断增强，银行业消费者保护问题已经受到政府和民众的日益关注。本文对我国银行业消费者保护实践和法制存在的问题做了分析，并对英国、美国、澳大利亚、我国香港特别行政区的银行业消费者保护法制的基本框架、银行收费监管、消费者投诉、弱势群体客户的保护、消费者知情权等方面的制度建设做了评介。本文还针对我国现行法制的局限性，就今后相关法制和自律机制的完善提出了建议。 |
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[作者简介] 李金泽, 男, 中国工商银行总行法律部,法学博士, 国际金融博士后。 |
一、银行业消费者保护：商业实践及相关法制、自律机制存在的问题
(一) 银行在消费者权益保护实践中面临的主要问题
综观最近发生的一些案例，我国银行业消费者保护实践面临的问题主要有以下几方面： (1) 银行业务创新与改造引发消费者的对抗，例如商业银行对银行卡的收费问题，由于部分银行既有的银行卡章程和相关协议没有确立收费事项，而在新近业务改造后要求收费； [2](2) 银行的权利与风险意识增强，并通过格式合同的保护条款、风险转移条款来保护自己，将服务中潜伏的本应该双方当事人分配的某些风险转移给消费者，从而引起消费者的不满，例如将第三者引发的诸多风险和损失完全由消费者承受； (3)银行与客户交易结构的特殊性决定了银行在其中的特殊地位，这种特殊地位可能促成银行权利膨胀与滥用，并可能导致消费者权益的受损，例如银行在对不特定消费者有约束力的服务章程中保留单方修改、终止的权利，这种单方修改权利可能增加消费者的义务而缺乏协商与告知的程序； (4) 银行确立的不可抗力因素引发的损失分配机制，往往对消费者不利，如因为地震、战争等引发的不安全性损失均由消费者承受； (5) 银行基于法律法规对弱势群体缺乏强制性的或者自律性的安排机制，因此在服务和收费方面往往没有给弱势群体留下特别的空间，这可能引发社会对弱势群体保护方面的争执； (6) 银行服务区域的有形与无形化延伸，服务区域内消费者的人身与财产安全问题也成为社会关注的话题，银行在附属安全方面的义务如何限定，责任如何限制，也成为纠纷的焦点之一。
上述问题的出现，主要缘于以下因素： (1) 银行服务业消费者保护方面的法制和自律机制不健全。我国迄今为止还没有专门针对银行服务与消费者保护问题做出专门规范的法律法规或者规章，行业性的自律机制也是空白。制度的缺失，为银行对抗影响广泛的消费者诉讼留下了很大的声誉和财产方面的风险。目前银行业消费者保护制度往往限于一般行业消费者保护法制，而一般性行业消费者保护制度安排没有充分考虑银行业的特殊性。简单地依照这种制度理解和解决银行业消费者保护问题，这不仅银行不能接受，而且也不利于银行适应金融市场国际化的激烈竞争需要，不利于我国金融秩序的稳定。(2) 消费者观念的局限，使得银行的业务创新与改造很难得到社会的理解。我国社会经历了有计划经济体制向市场经济体制转变的历程，计划经济体制下银行的服务缺乏市场的法则，消费者没有严格的市场理念，银行也缺乏效益理念，民众对与银行的交易预期就是“服务”而不存在成本与收益问题。这种现象严重制约了消费者接收银行在市场化机制下对服务与成本的设计。(3) 银行在银行与消费者交易关系有一定的优势地位。银行与消费者间交易的固有特性，注定了银行地位的相对特殊，这种特殊可能纵容银行滥用优势地位。银行在服务过程中对交易信息、交易标的、交易规则等因素的高度控制力，促成了银行的特殊地位，而这种特殊地位很容易引发银行对消费者权益的不尊重或者损害，同样也容易引起社会对银行的不满，并对消费者的弱者地位给予更多的同情。(4) 银行业具有较高的风险性。银行业的高风险性强化了银行对风险的防范，银行过度预期风险并强调风险的转嫁，可能导致风险分配机制的不公平与不合理。(5) 银行业竞争激烈，而且盈利空间非常有限。银行在传统存贷利差缩小的背景下，迫于竞争与创新的需要，容易忽视创新与变革的合法合规问题。尤其是对于历史遗留下的交易格局，可能缺乏足够尊重，或者没有给予合理的过渡安排。
(二) 我国银行业消费者保护法律与自律机制的局限性
1.《商业银行法》对于银行业消费者的保护规范有局限性。最近修改后的《商业银行法》在第一条确立的立法目标中指出：“为了保护商业银行、存款人和其他客户的合法权益，规范商业银行的行为，提高信贷资产质量，加强监督管理，保障商业银行的稳健运行，维护金融秩序，促进社会主义市场经济的发展，制定本法。”这里仅仅提到了“保护存款人和其他客户的合法权益”，并且同商业银行的保护并列一起，没有强调消费者权益保护的特殊性。即使该法还设立专章规定“对存款人的保护”问题，但是很明显这里的保护停留于对“存款人”保护，而且具体保护机制主要局限于存款安全和存款保密等问题上。
2.《银行业监督管理法》对银行业监督管理机构在消费者保护问题上的职责规范不够明确。2003年12 月27 日第十届全国人民代表大会常务委员会第六次会议通过了《银行业监督管理法》，该法第一条针对消费者保护有原则性规定——“为了加强对银行业的监督管理，规范监督管理行为，防范和化解银行业风险，保护存款人和其他客户的合法权益，促进银行业健康发展，制定本法。”虽然该法对银行业监督管理机构的职责作了系统的规定——第三章“监督管理职责”，但是该章没有一个条文涉及到银行业消费者保护问题。事实上，其他监管法规或者规章也没有对银行业监督管理机构在消费者保护方面的职责提出具体要求。
当然，银监会的监管规章试图在银行业消费者保护的一些热点问题方面做文章，如银行服务价格问题。2003 年银监会和国家发改委联合出台了《商业银行服务价格暂行办法》。该办法对银行服务价格的确定程序、收费标准等问题作了较详细的规范。这反映了我国监管当局试图承担起银行业消费者保护方面的职责，并试图用强制性机制解决服务收费问题。但这种机制仍有很明显的局限，因为具体规则无法对千差万别的服务及其收费做出明确规范；另外，过于普遍地推行强制性规则，势必导致市场规则受到挑战。
3. 银行业自律机制还没有对消费者保护问题给予关注。我国银行业协会虽然已经成立多年，但是由于制度、机制、监管等方面的原因，银行业协会的功能没有得到很好的发挥，银行业协会在消费者保护问题上的作为也非常有限。银行业协会目前还没有从同业合作与协调的层面上，为消费者权益保护提供一个有效的平台，也没有相关的书面安排来促进银行与消费者纠纷的减少和解决。笔者认为在中国的法律文化传统中自律机制的真正有效，需要制度和监管方面的推动，否则很难落实到现实生活中去。
4. 消费者保护的基本路径——适当的投诉与受理机制欠缺。对于银行业消费者的投诉问题，目前还没有从自律或者强制性法律机制角度进行规范。现有的监管法制和银行业自律体制都没有对银行业消费者的投诉问题给予关注，这使得银行业消费者的投诉往往直接诉诸司法途径或者一般性行业的消费者保护机制，这种做法大大激化了银行与消费者之间的对抗，也很容易导致银行的声誉受到严重损害。事实上，一些消费者诉讼银行的案例往往在社会上引起轩然大波，银行非常紧张，中央政府也非常关注，社会各界更是关注非凡。在这种环境中，银行要与消费者达成和解，往往需要支付非常高昂的代价。
5. 银行机构对于消费者保护问题还缺乏足够的认识，内部应对机制不够健全。事实上，从银行机构所制定的各种直接影响消费者权益的规范性文件来看，对消费者保护不充分的条款仍然存在，这也表明银行对消费者投诉可能带来的重大风险缺乏充分认识。另外，银行内部体制上还很少为消费者投诉、维权提供适当的路径，银行对消费者投诉风险的控制机制也甚为残缺。一些规范的国际性银行的经验表明，银行内部不仅应该在消费者保护问题上主动地设置各种事前的预防机制，而且对于纠纷的解决也应有良好的风险控制措施。
二、银行业消费者保护：境外监管法制与自律机制的经验
从境外有关银行业消费者保护的法制实践来看，对于接受银行服务的消费者保护通常都有一些专门的安排，尤其注意从以下几方面来构建保障机制： (1) 在重要的监管法规中确立保护消费者的基本目标，并将保护消费者权益作为银行监管机构的基本职责； (2) 规范银行监管当局在消费者保护方面的基本义务； (3) 通过银行监管机构或者银行自律机构的文件来规范银行在消费者保护方面的基本责任； (4)对于银行和消费者均颇为关注且容易发生冲突的服务收费等问题作了强制性或者自律性的规范要求；(5) 倡导或者要求银行监管当局、银行内部设立适当的解决消费者投诉的机构和机制； (6) 为弱势消费者群体设立享用银行服务的基本服务保障机制； (7) 在消费者知情权、隐私权保护方面设立专门的法律规则。
下面对英国、澳大利亚、香港特别行政区在保护消费者权益方面的一些法律与自律机制作一评介。
(一) 英国有关银行业消费者保护的法制与自律机制
英国的监管法规和自律机制对消费者权益保护问题给予了高度重视，强制性和自律性机制相结合。
英国的消费者保护法制与机制的主要架构如下：
1. 法律确立银行监管当局保护消费者的基本职责。英国2000 年颁布的《金融服务与市场法令》[3](Financial Services and Markets Act) 明确规定金融业管理局负责监管各项金融服务，同时设立单一申诉专员和赔偿计划架构，为金融服务消费者提供进一步的保障。同时该法令还要求金融业管理局负责保障消费者和推行消费者教育，加深公众对金融体系的认识，以及确保消费者获得适当保障。
为实现与消费者有关的目标，金融业管理局为消费者提供以下服务：设立新的单一“金融申诉专员服务计划”(Financial Ombudsman Service) ，以非正式方法解决消费者纠纷；设立“金融服务赔偿计划”(Fi2nancial Services Compensation Scheme) ，为因金融机构破产而蒙受财政损失的消费者提供赔偿[4]； 消费者教育，包括加深公众对金融体系的认识，为消费者提供信息和指导意见，以及订出长期计划，将传授金融知识纳入教育制度内；提供“一站式”公众咨询服务“Consumer Help”、消费者刊物和编制金融产品比较表；进行消费者调查，找出消费者最为关注的事宜；成立金融服务消费者小组，以代表消费者利益。[5]
2. 银行业消费者保护的自律机制受到高度重视。英国《银行业守则》是自愿性守则。在英国已有大约140 家银行(包括所有主要银行) 和建筑公会同意遵守该守则，占市场总数99 %以上，因此守则涵盖绝大多数的银行个人客户。“银行业守则标准委员会”(Banking Code Standards Board) 负责监察银行和房屋建筑协会公会遵守该守则。委员会负责为采纳该守则的银行和房屋建筑协会公会进行登记，同时就该守则的解释，向采纳机构提供指导。
英国《银行业守则》提炼了银行必须做出承诺的主要事项，这对于体现消费者权益保护有着极为重要的意义。该守则包含的“主要承诺条款”有：在与客户的一切交易中，将秉持公正、合理态度办事；确保提供的一切产品与服务符合本守则，即使这些产品与服务分别有自身的规章和条款；以通俗语言为客户提供有关产品与服务的资料，同时解答客户的疑难；帮助客户认识银行产品与服务在财务上的影响和具体运作方式，并协助客户选择切合需要的产品与服务；具备稳健而可靠的银行与支付系统；确保职员遵守业务程序，反映本守则中的承诺；以同情态度积极地处理有财政困难的客户；如有出差错，应该纠正错误，并告知客户如何进行投诉，以及迅速处理客户的投诉；确保一切产品与服务符合有关法规，包括反歧视法规；如果产品与服务以超过一种方式提供(例如互联网、电话、分行等) ，应将这些情况告知客户，同时告知客户如何获取更多资料。
在《银行业守则》的执行方面“， 银行业守则标准委员会”通常先将违规指控转交给有关银行或房屋建筑协会采取适当行动。“银行业守则标准委员会”会要求有关金融机构作出解释。“银行业守则标准委员会”通常会用以下方式，警戒没有遵守该守则的机构：在“银行业守则标准委员会”年报中，公布有关银行名称和违规详情；就将来的经营活动发出指引；就补救以往经营方式方法给予建议；发出警告或谴责；取消或暂停有关银行登记作为该守则的采纳者；公开谴责有关银行，将委员会对违规事件的调查结果和所采取的制裁通知传媒，同时在“银行业守则标准委员会”网址发放新闻稿，以及向支持该守则的三个公会和向委员会认为适当的团体发放通知。值得注意的是，银行业守则标准委员会仍然无权强制银行遵守该守则。
3. 对弱势群体的保护。在解决对弱势群体的服务问题上，英国计划将弱势群体纳入金融服务网内，其中包括推出“基本银行账户”。基本银行账户可帮助被银行拒于门外或自愿选择不参与银行服务的消费者开设账户。基本银行账户只提供金钱收支服务，不设信贷额(故此无须提供信贷记录) ，因此低收入的消费者无须害怕欠下债务和负担费用。为解决弱势群体被拒于金融服务之外的问题“， 公平交易办公室”(Office of Fair Trading) 建议“银行提供基本的、在线的低成本往来账户，该等账户同时不设非授权透支，以免招致高昂费用。”实际上，迄今为止所有主要银行均提供这类账户，其中大部份免收费用。
《银行业守则》就基本银行账户作了一些规范，该守则界定基本账户具有以下特点：雇主可把薪酬直接存入账户；政府可把福利金直接存入账户；支票和现金可存入账户；可用直接扣账、转账或存款入联通账户形式支付账单；可用提款机提取现金；不得透支； 可提清账户中款项。
英国财政部对基本银行账户的CAT(即收费Charges、享用Access 及条款Terms) 标准作了规划： (1) 收费：日常交易不设一次性或固定收费；没有透支风险。(2) 享用：无需初次或固定存款；账户持有人必须能够享用以下服务：提款机、现金及支票存款、自动信用转帐、直接扣账、常用支付指示或预算账户。(3)条款：所有宣传和文件，必须直接、公平和清楚；定期发出结账单给账户持有人，如银行不再提供符合CAT 标准的基本银行账户，至少在六个月前给予通知；可提取所有资金。CAT 标准为政府所订标准，协助消费者分辨出收费合理、使用方便和采用公平条款的产品。然而，CAT 标准仍然是自愿性的，政府并不做出认可或保证。只要银行的“基本银行账户符合”或超出CAT 标准，即可以作宣传。
英国的银行基本账户对于银行而言并不是强制性的。尽管英国《银行业守则》现已涵盖基本账户，但采纳该守则的银行，并没有法律上的义务提供这类账户。此外，守则中也没有明确账户的月费或其它账户保存费用，或在收费期内所允许进行的交易宗数而无须额外收取费用。同时，也未明确是否实施最低存款额或结余规定。但是如银行提供基本账户，而且认为客户可能对此感兴趣，必须提供有关资料给客户。
4. 银行产品或者服务的收费问题。在英国，对金融产品和服务的监管非常宽松，对银行的收费和费用问题，也缺乏法定的监管机制。英国政府也支持，个人银行服务的提供不应作为特别的被监管事项。
在银行收费问题上，《银行业守则》没有提及银行费用、收费水平以及如何豁免等问题。有关基本账户的规定，同样未提及免费与否的问题。对于变更收费，该守则规定，银行如调高费用和收费，必须在实施日期前至少30 天，给予个人通知。个人通知的方式，可用多种方式完成，例如发信、在结账单中说明、发电邮等。
(二) 澳大利亚有关银行服务消费者保护的法制与自律机制
澳大利亚的监管法律没有明确地赋予银行审慎监管机构在消费者保护方面的目标和职责，但是澳大利亚证券及投资事务委员会承受了消费者保护的具体职责，同时银行业消费者保护的自律机制也比较健全。
1. 对消费者保护方面的基本体制安排。在澳大利亚，虽然审慎监管管理局是负责银行审慎监管的机构，其主要目标是确保金融体系安全，而不是保障消费者或促进竞争。澳大利亚证券及投资事务委员会负责监管金融体系的市场健全性，并负责保障消费者权益。其监管目标，包括“促进投资者和消费者对金融体系的信心，明智地参与金融体系”。该委员会负责监管和执行法规，促进诚实公正的经营手法、产品和服务。委员会实现该目标的方法包括：禁止有误导或欺骗成份的经营手法及其它不公平经营手法；就接受存款机构必须告知客户的事项订出标准；监察该等机构的营运方式方法，确保符合营运守则(包括《银行营运守则》) ；检查客户投诉制度；调查不当行为和采取行动；批核申诉专员计划等解决纠纷计划；成立独立的消费者顾问委员会(Consumer Advisory Panel) ，表达消费者权益。
证券及投资事务委员会所担当的保障消费者职能，其中一项是监察业内遵守营运守则(包括《银行营运守则》、《储蓄互助社营运守则》、《电子基金转移营运守则》等) 。监察方法是要银行按照预先设计的问卷，每年自行评审其遵守守则的表现。委员会规定，各机构必须填报遵守守则声明，并在报告期内汇报纠纷的数目和性质。
澳大利亚银行业申诉专员也向证券及投资事务委员会汇报所受理的违反守则的纠纷，或与该守则所涵盖的服务有关的纠纷，包括纠纷的数量和种类，但如果投诉人没有蒙受财产损失，银行业申诉专员不能处理违反守则的投诉。监督程序完全取决于银行的自我评审，不受外界监管。该守则中没有规定，违反守则的银行须受到制裁。银行如违反守则，除非亦涉及违反法规，否则证券及投资事务委员会一般不能采取执法行动。
2. 银行收费问题。在收费问题上《， 银行营运守则》中没有条文涉及银行的费用和收费水平。部分银行为特定类别的客户，例如是贫困人、领取补助人、学生、伤残人士，提供特别产品并给予大额减免收费。但提供有关优惠由个别银行全权决定。该守则规定，如有新订的费用或收费，或更改计算利息方法或利息扣账或入账的频繁度，必须在30 天前以书面形式通告客户。至于费用和收费的其它更改，或利率调整，或规章及条款的其它修订，可直至生效日期，才在传媒或以书面形式通告客户。
3. 银行业消费者的纠纷解决。在银行业消费者的纠纷解决上，《银行营运守则》规定，银行必须有现行的内部程序，处理银行业消费者间的纠纷。银行也必须为客户提供免费公正的外部程序，例如是澳大利亚银行业申诉专员。内部解决纠纷程序应符合澳大利亚投诉处理标准(Australian Standards on Complaints Handling) ，而外部程序则须根据《澳大利亚证券及投资事务委员会法令》公布的指引订立。如未能提供所述解决纠纷程序，则属于违反许可规定。
4. 弱势群体保护问题。澳大利亚《银行营运守则》并没有提及基本银行账户问题。然而，有消费者团体施加压力，呼吁保障低收入和弱势消费者利益，确保弱势群体可享用银行服务。澳大利亚银行协会建议零售银行会员，为联邦健康优惠卡持有人，提供安全网性质的基本银行账户。该类账户的标准特点如下：不征收账户保存费；每个月有6 项免费非存款交易，包括每个月最多可在柜台提款3 次；不规定每月最低结余额；不限次数的免费存款。
政府并无强制性规定，要求银行提供基本银行服务产品，同时也没有监管银行的费用和收费。但是澳大利亚消费者协会主张，银行服务应被视为必需的服务[6]，政府应设立监管架构，认同和强制执行该原则。
(三) 香港特别行政区有关银行业消费者保护法制与自律机制
1. 香港监管法制在立法原则上强调对消费者保护的重要性。《银行业条例》的目标，是“提供措施以保障存款人”，而金管局其中一项职责，是“促进与鼓励认可机构?维持正当操守标准及良好和稳妥的业务常规”。
2. 银行监管当局对消费者保护的职责。香港金管局对消费者事务正扮演越来越积极的角色，这主要表现在： (1) 金管局致力参与制订和检讨《银行营运守则》，就银行与客户关系，订立适当的业务经营手法标准。金管局还承诺监察银行机构执行该守则的情况。(2) 金管局在接到银行客户投诉后，将转交有关银行的管理高层处理。[7](3) 金管局设立专门热线，处理有关银行机构追债方式方法的投诉。
3. 对消费者保护的银行业自律机制。在个人客户市场经营手法的自律监管上，香港银行公会扮演的角色不是十分积极。香港银行公会也没有积极参与推广消费者教育；在保障消费者方面主要限于发布《银行营运守则》；公会并不监察银行执行该守则的情况，也没有设立申诉专员计划等解决纠纷机制。香港《银行营运守则》是在1997 年由香港银行公会和接受存款公司公会(即行业公会) 联合颁布，并获得作为监管机构的金管局认可。该守则订出认可机构在处理个人客户时要遵守的建议规定。
该守则的涵盖范围，甚为广泛，并有许多内容涉及消费者保护事项，条文也比较规范。该守则涵盖五大范围：银行与客户关系的一般原则(例如章则及条款、费用和收费、银行促销、客户投诉) ；账户与贷款(账户的操作、更改费用通知、贷款与透支、住宅按揭贷款) ；卡的服务(例如卡的发行、费用、利率、未经授权交易) ；支付服务(例如跨境支付) ；追讨贷款和垫款(例如雇用讨债公司) 。
当然，该守则并非法定守则，由行业公会自发颁布的，但是所有行业公会会员均采纳该守则。金管局也期望所有认可机构均会遵守该守则。金管局通过实地审查和进行调查，监察认可机构遵守该守则。银行机构的内部审查部门，必须每年向金管局提交评估报告，汇报机构遵守该守则的情况。金管局内设有特别单位，处理客户对认可机构的投诉，并通过该程序，辨认可能违反该守则的机构。
4. 在银行收费机制上体现对消费者权益的保护。《银行营运守则》没有订明银行的费用和收费水平。从实践来看，香港的银行客户账户收费种类有限。由于竞争日趋激烈，尤其是放宽利率管制后，部分银行增加或推出新的费用和收费。但是，金管局无意监管银行费用和收费问题，认为这是银行机构的商业决定。不过，金管局促请银行要妥善顾及调整费用和收费对弱势社群的影响。部分银行已自动豁免社会部份人士的费用和收费，例如是领取救济人士、伤残人士或超过65 岁的长者客户等。香港政府已承诺，如社会部分人士被剥夺基本银行服务，政府将采取适当补救行动。对于调整收费问题,《银行营运守则》规定，认可机构如调整费用和收费，必须在实施前30 天通知受影响的客户。但是守则并未订明机构应如何通知受影响的客户。银行遵守这项规定的一般方法，是在银行大堂张贴启事。对于使用何种方式通知客户，在社会各界存在争议。
5. 银行业消费者纠纷的解决机制。对于纠纷解决,《银行营运守则》规定，认可机构必须制订程序，公平、迅速处理客户的投诉。该守则又建议银行机构应怎样有效地处理纠纷(例如确保职员接受训练处理投诉程序，在7 日内认收书面投诉等) 。但是，有关规定只提到内部程序，并没有既定标准以供比较。金管局还没有就此类问题发出任何类似的特定指引。
6. 弱势群体的基本服务保障机制。香港的弱势群体基本服务问题上，由于部分银行调高低结余账户的费用和收费，公众对此很关注。消费者团体呼吁银行为弱势群体提供基本银行服务。尽管如此，但是在香港低入息群体被银行拒于门外的问题，目前并不很严重。部分银行仍然乐于为小存户提供银行服务，还有的银行给予长者和伤残人士等弱势群体豁免收费优惠。香港政府还倾向于将费用和收费水平最好由市场力量决定，在竞争下自然会趋于合理。鉴于此，金管局仍然没有监管费用和收费。当然，香港金管局业已关注该问题，避免发生弱势群体被拒绝于银行服务之外。《银行营运守则》中迄今没有就低收入或弱势群体的账户作出规定。一些社会和消费者团体呼吁推出基本账户，照顾弱势群体需要。
7. 消费者的知情权保护。消费者委员会在2002 年5 月发表了一分调查报告，批评部分银行机构使用不当及含有误导成分的宣传手法招徕业务。为此，守则委员会制定了具体原则，对认可机构应如何全面遵守《守则》第11. 2 条第2 项有关银行促销的规定，做出解释。这些原则规定认可机构须： (1) 在广告资料内做出公平合理的比较，尤其应以同类项目进行比较，并要列明比较的基准； (2) 采取有效措施，确保准客户在决定购买一项产品或服务前，知悉任何利益(例如赠品或减息优惠) 所附带的条件。这些附带条件应在宣传资料内清晰明确列明，字体大小也应清楚易读； (3) 确保不能随时转为金钱利益的实物利益，不会影响计算贷款产品的标准年利率； (4) 确保前台人员获得足够培训，以处理客户就宣传资料载明的产品或服务所作的查询。这些原则旨在确保认可机构的宣传提供足够资料，让客户确定有关产品或服务的正确费用，以及确保有关资料公平、合理而不含误导成分。
三、银行业消费者保护：我国监管法制与自律机制完善的对策
鉴于我国银行业消费者保护法制及银行业自律机制方面存在明显的局限性，今后银行法制和银行业自律机制健全方面，应该注意以下几点：
(一) 加强银行业监督管理机构在银行业消费者保护方面的职责
银行监管法制必须进一步完善银行业消费者保护有关的规定。特别是要通过《银行业监督管理法》规范银行业监督管理机构以及银行业协会在消费者保护方面的职责。为防范银行损害消费者权益以及消费者维护权益可能引发的金融风险，监管法规有必要从以下几方面规范银行业监管当局基本职责：在监管基本职责的构建上，确立银行监管机构在消费者权益保护方面的法律地位；促成银行监管机构内部设立消费者投诉处理机构，并建立消费者投诉解决的相应机制；银行监管机构应该承受履行消费者教育职责，并通过适当途径加强银行业协会以及银行机构在消费者教育方面的职责；适度规范消费者教育内容，这些内容应该包括加强公众对金融体系的认识、为消费者提供信息和指导意见；监管机构应该进行消费者调查，收集和通报消费者最为关注的事项。
同时，银行监管机构还可以借助监管指引，对银行机构在消费者保护方面需要高度关注的问题做出规范，强化银行机构的消费者权益保护意识，在服务和制度建设上为消费者权益保护奠定必要的基础，并在内部控制方面做好防范消费者投诉风险的事前控制。
(二) 努力健全消费者保护的自律机制
首先，要强化银行业协会在消费者保护方面的职责。银行业协会在消费者保护方面的基本职责有必要进行规范。为此，必须加强银行业协会的自身建设。只有确立一个在银行业中有相当地位的银行业协会，才能强化协会在消费者保护方面的重要作用。
其次，推动银行业自律规则的建设。要推进类似于英国、澳大利亚、香港特别行政区等地的《银行营运守则》之类的文件出台。自律性守则要强调银行对消费者的基本承诺规范，如可以考虑以下承诺：银行在一些交易中要保护消费者的隐私和商业秘密；要确保一些格式化交易合同是符合平等互利原则精神的；在与客户的一切交易中，应该坚持公正、合理态度；确保提供的一切产品与服务符合本银行业自律守则和公约；银行提供稳健和可靠的银行和支付系统；重视营业场所的安全维护，以确保消费者使用服务空间的人身与财产安全；如有出错，应及时纠正错误；通过适当的途径告知客户如何投诉不满意的服务，并应该迅速处理客户的投诉；确保一切产品与服务符合有关法规；要为客户了解有关产品与服务提供充分的信息，并应告知客户如何获得相关资料，对于超过一种方式提供(例如互联网、电话、分行等) 服务的也应告知客户。
再次，为银行业消费者的纠纷提供一个自律性的协调机制。银行业协会可以为消费者投诉会员银行提供一个平台。为此，银行业协会可以设立专门的处理消费者投诉会员银行的机构，并制定相应的处理程序规则。这样可以避免和减少消费者极端地将有关投诉诉诸司法途径或者曝光于全国性的消费者保护机构。
(三) 商业银行要强化消费者保护方面的风险意识与内控机制建设
银行机构必须强化员工在消费者权益保护方面的教育，尤其对个人消费者直接提供服务的一线员工更有必要加强教育。事实上，已经发生的一些引起社会重大关注的消费者诉讼，商业银行花费的成本是非常高昂的。尤其是在今后民众法制意识进一步加强时，团体诉讼将更加盛行，银行如果不注意消费者保护方面的基础建设，便可能为这种诉讼支付高昂成本。为此，银行必须从银行员工入手，加强其对产品开发、产品与服务的宣传、服务流程、规范性文件建设等各环节可能存在消费者投诉的风险预警教育。
(四) 要协调好银行业消费者保护问题与消费者保护团体的关系
我国法定的消费者保护团体——消费者保护协会，在消费者保护方面已经发挥了积极作用。但是由于银行业以及银行机构的相对特殊性，消费者保护团体不能简单对待银行业消费者的投诉，而需要认识到银行业消费理念和消费权益维护的特殊性，否则可能引发挑战银行业和银行机构安全的纠纷。为此，监管机构或者银行业协会，有必要从如下几方面来协调银行业消费者保护与一般性消费者保护团体的关系： (1) 重视银行业消费基本知识和技术的普及教育，树立合理的银行消费理念； (2) 监管机构和银行业协会要与消费者保护协会加强沟通，并借助消费者保护协会来教育和影响银行业消费者，进而推进全社会对银行业服务的正确认识； (3) 促进银行机构和银行工作人员重视消费者保护协会在沟通银行业消费者关系方面的重要性。
(五) 健全保护消费者权益的强制性规则建设
借鉴境外法制实践的经验，有必要考虑加强以下几方面的强制性法规建设： (1) 弱势消费者群体特别保护的制度建设。为此，可以考虑通过监管法规确立银行基本服务制度，确保弱势群体能够得到基本账户服务，而不应支付难于支付的成本。这样也可避免政府和监管当局为社会稳定，而干预本属于银行自主决定的市场行为——服务收费的范围和标准。(2) 消费者隐私权保护规则。消费者在银行的各种信息的保密虽然已经在《商业银行法》和《银行业监督管理法》中得到了体现，但还存在诸多不足，如关于有法定权利查询的主体资格、查询事项与范围等问题的规定缺乏系统性；对于银行使用交易信息的范围也缺乏充分规范。值得注意的是，为了促进社会信用体系和信用法制建设的信息利用问题，有必要为合理的信用信息利用留下必需的空间。如美国的相关法制就比较健全，主要体现在《公平信用报告法(1970) 》(The Fair Credit Reporting Act of 1970) 和《财务隐私权利法(1978)》(The Right to Financial Privacy Act of 1978) 。前者旨在促使金融机构在提供信息时更加认真、负责，保护个人在借款、买保险、找工作时免受信用评级机构所使用的陈旧的、不准确的个人信息所伤害。后者规定当政府机构要求调查个人的银行或金融机构记录时，必须通知该个人并且往往需要相应的传票、传唤令和搜查证。个人也可以向法院申请保护令或者其他特殊的抗拒程序以抵抗政府的披露要求。(3) 对银行格式化文件的歧视、不公平条款问题，有必要通过强制性的法律来规范。因为目前《合同法》对于格式合同问题的规范还不充分，而且对银行服务合同的特殊性不具有针对性，尤其是银行某些服务或者品种章程的特殊性。笔者认为，法律既要为银行本身地位的特殊性留下余地，也需要为消费者的基本权益保护留下空间。(4) 消费者信贷方面的法律问题，仅仅依靠自律的机制很难有效地解决，有必要制定强制性的“消费信贷法”。我国台湾地区的经验表明，自律机制解决消费信贷中消费者保护问题有其局限性。在一起“三家银行信用卡协议内有关向客户收取费用条款不合理”事件后，台湾地区银行监管当局检讨《银行营运守则》的执行问题时，已经意识到守则的自律机制存在一定的局限性。这是因为《银行营运守则》并非法定守则，没有法定地位，对银行缺乏强制执行力；在台湾，虽然该守则是金管局与银行之间的协议，执行与否完全取决于金管局的态度，而非金管局的法定责任；另外《， 银行营运守则》还有一个很大的监管漏洞，因为守则只适用于银行，对于非银行发行的信用卡，守则无从监管。基于此，不少人呼吁尽快参考欧美国家订立《消费者信贷保障法》以规范消费者权利。
【注释】
[1]浙江省工商局组织了有关法律专家,对13 家省级银行的79 份合同文本进行审查,发现文本中的格式条款存在八大问题:强制消费者承担不合理的合同费用;规定消费者必须在银行指定的保险公司投保;任意向消费者加收费用;擅自设定消费者的违约条款;有意回避银行的违约责任;损害保证人的权益;剥夺消费者对抵押物的处置权;违反合同争议管辖条款的规定不当。这些分析是否合理,笔者另有专文评论,但是这些论证表明社会对银行格式合同的关注,并可能给银行带来风险。
[2]银行对储蓄账户的收费也属于类似问题。
[3]“金融服务赔偿计划”包括现有的存款保险计划。
[4]根据《金融服务与市场法令》,金融业管理局有四项目标:维护市场信心;加深公众对金融体系的认识;保障消费者;打击金融犯罪。
[5]金融业管理局必须考虑金融服务消费者小组向其反映的意见。
[6]在法国享用银行户口服务是法定权利。
[7]金管局不会介入纠纷或作出仲裁。
文章出处：北大法律信息网