第二章  国外相关制度评介

第一节  美国、加拿大相关立法与判例

一、立法形式

关于银行的环境法律责任，美国、加拿大等国主要规定于环境法律责任体制中。美国在这方面立法最早。主要起作用的法律法规包括1980年的《综合环境反应、赔偿与责任法》（CERCLA）、1986年的《环境保护基金修正法案与再授权法案》（SARA）和1992年美国环保署的《贷方责任规则》（EPA）。这三部法律文件在内容上见证了美国对银行及其他潜在责任人在环境法律责任问题上的态度：《综合环境反应、赔偿与责任法》（CERCLA）界定了可能被判定对环境污染治理负责的责任人范围；《环境保护基金修正法案与再授权法案》（SARA）确定了银行环境责任的免除条件；《贷方责任规则》（EPA）则明确列举了银行可采取哪些行动以避免责任。另外还有丰富的判例和各州对相关问题的法律、规定等。

作为英美法系的代表，美国、加拿大的环境法律责任体系虽然也采用成文法形式，但不成文法尤其判例法也是正式的法律渊源，判例在这些国家法院审理类似案件时具有约束力，强调“遵循先例”是这些国家一贯的做法。因此，有关银行承担环境法律责任的判例也是体系中不可或缺的部分。

另外，美国、加拿大都是联邦制的国家，实行联邦与各州立法自成体系的立法模式。环境责任属于共同立法权的范围，因此，联邦和各州立法中都可以发现相关内容。一般说来，各州政府在本州境内是自主的，不过如果涉及到社会公共利益，且州政府可能滥用这种独立而危害到全联邦的安全时，联邦宪法则准许联邦政府干预州的内部事务。因此，各州虽然有权修订自己的立法，但在环境问题上还是会遵从联邦立法的精神。

加拿大在这方面的立法不如美国集中。加拿大宪法在环境事务上也是同时赋予联邦和各省以相应权力，因而加拿大现行的环境责任立法同时在这两个层次上实施，大量联邦和各省环境责任法规都可能对银行产生影响。其中提高银行环境法律责任的倾向主要在各省的立法中体现出来，特别是安大略省和阿尔伯特省这方面的判例较多，它们的立法也相对完善，成为其他各省立法的蓝本。

二、立法内容

众多法律文件中，尤以美国的《综合环境反应、赔偿与责任法》（CERCLA）最具影响。该法酝酿于20世纪70年代，1980年12月11日美国国会通过，后有些许修订。该法明确规定了排放有害物质造成环境污染的治理者、治理计划、治理责任、治理行动、治理费用和其他治理要求，建立了比较完备的污染反应机制和环境法律责任体制。该法还规定了环境赔偿基金（Superfund）和有关损害补救责任，确定了当事人的严格责任，具有溯及既往的效力。该法以及各州制定的相关法律法规，形成了美国完整、严格的环境损害反应和责任体系。

根据该法，美国政府清理污染物，有权向在一定范围内负有责任的各方（包括“潜在的责任人”）收取清污费用，这项规定为银行承担环境法律责任提供了充分的法律依据。这种民事责任是对传统民事责任侵权法的延伸。该法将环境民事责任确定为严格的（即不管行为是否有过错）、有追溯力的、连带的和复合的，不论有害物质的排放是否由责任人的过失所致均应承担治理费用，但在下列情况下允许法定的辩护：不可抗力；战争行为；第三者的作为或不作为；上述三种原因的混合。有追溯力表现在该法规定：银行可能对其过去的排污行为承担责任，即使在其所有污染物期间可能并未出现损害后果。

美国环保署是负责执行CERCLA的主管部门。环保署首先将需要治理的场所进行分类，然后从可能的责任人中查出那些确实应承担责任的人，要求其弥补所造成的损害。环保署将其采取强制行动的依据特别建立在环境民事责任和确定潜在责任人的基础上。由CERCLA形成的环境民事责任体制十分有利于政府治理污染的行动，而将潜在的责任人（银行等）置于高昂清污费用的威胁中。这一体制已经导致大量法庭诉讼，涉及的人包括直接责任者、他们的担保人、他们的银行和环保署。

1．承担环境法律责任的主体资格

根据《综合环境反应、赔偿与责任法》规定，下列人负有承担费用的责任：污染物的所有人或营运人；在处置有害废物时拥有或营运该处置设施的人；通过合同、协议或其他方式以他方拥有或营运的设施处置、处理有害物质或为处理、处置本人或其他主体拥有的危险物质安排运输的人；为发生或有发生排放危险的处置、处理设施接受并运输用于处置、处理的危险物质的人。根据上述条款和有关的判例，众多主体可能被认为是“潜在的责任人”。像污染场所现在的所有者；该场所在当初被污染时的所有者，有关废物处理设施原来的所有者或营运人；产生废物的工业活动操作者；废物运输者和买卖者；参与有害废物处置或有关管理决策的企业管理人员等，都有可能要承担责任。在实践中，银行可能因其贷款或投资行为，而成为污染物的所有人或经营者。因为不管是在将该物作为抵押的贷款期内，还是在行使抵押权优先受偿之后，银行都可能占有借款人的不动产；银行也可能因要确保贷款如期偿还或者直接投资而积极参与企业的经营管理活动。

2．承担环境法律责任的客观标准

根据各法及相关判例，要银行承担环境法律责任，须具备对企业污染行为发挥决策、控制作用这一条件。如对于污染物行使了抵押权；银行介入污染企业的日常或财务性、经营性管理活动，直接参与污染活动或决策的制定；或者银行通过订立合同、协议等方式处置有害废物等。只要具备上述条件，即使银行对企业实施的是最低限度的控制权，或在破产清算的情况下完全属正常程序，只要该行为被证实影响了企业处置有害废物、造成污染，银行就会被视为“所有人”或“控制者”而须承担环境法律责任。美国的法院在这方面自由裁量权很大，在美国90年代的一些判例中，银行甚至在根本没有参与污染企业任何经营管理活动的情况下，亦被认定应当承担责任。

在具体规定上，加拿大银行承担环境法律责任的条件比美国更加苛刻。

1．承担环境法律责任的主体资格

加拿大《安大略环境保护法》规定，承担环境责任的人是指“所有人，或对污染源占有、管理或控制的人”，因此，政府可以发布控制污染命令的对象包括：所有人、原所有人、占有人、原占有人及管理、控制该污染源的人。另外环境主管部门可以对那些已被允许排放废物的同类人员发出清污命令，或者阻止其将来可能实施的排放行为。该法还规定此种命令对收到此命令之人的继承人或受让人同样具有约束力。因此，依据安大略省的法律，涉及排放或被允许排放废物行为的任何人员（包括银行）都可能承担清污责任，而不论他们对排放本身是否有责任。

加拿大《阿尔伯特环境保护促进法》的规定是，承担环境责任的人包括：所有人、管理者、接受人、接收人或托管人，以及上述任何主体之负责人或代理人。其中“所有人”除了注册在册的所有者，还包括承租人及合法拥有、占有该物的其他人员。

加拿大联邦《环境保护法》的责任人范围相对狭窄一些，在这一规定下银行承担责任的可能性不大。但该法还规定，在政府已经清理了污染并要求追偿清污费用的情况下，此种追偿权不受限制。如果此时政府追诉的破产托管人或接收人是银行指定的，则可能最终将偿付的责任引向银行。

2．承担环境法律责任的客观标准

在加拿大立法与判例中，判定银行环境责任的关键标准是有污染源的所有权或“占有”、“控制”污染源。法律本身未对“控制”下确切的定义，详尽的解释主要存在于法院判例中。加拿大最高法院认为环境责任是一种不需要证明行为人违法故意的严格责任，并建议：只要银行具备影响其他人的能力，就构成“控制”，足以导致环境责任。

这一建议在80年代的几个案件判决中得到体现。如1983年R×V×Placer Developments Ltd案，由于某企业安装油罐的过失，大量内燃机油泄入河流，法院认为其贷款银行应承担清污责任，理由是贷款银行有能力通过以下三种方式对借款企业实施控制：（1）通过合同约定责任，（2）通过保证合同适当履行的责任，（3）凭借足够的专家和知识来发现安装上的疏忽。又如1984年另一个案件，法院认为如果银行默许或未能干预、阻止借款企业之污染行为发生，则应承担环境责任。

由此可见，这种严格的标准对于银行承担环境责任威胁是非常大的，特别是在贷款有抵押担保或银行涉入企业经营管理的情况下，银行很可能被认为对污染企业重大程度的控制。

第二节  欧盟各国立法与欧盟条例、指令

一、立法形式

欧洲大陆现行的银行环境法律责任制度，也是环境法律责任体系之组成部分。不同的是，其主要法律渊源为制定法，判例一般不被作为正式的法律渊源（行政案件除外），对法院审判无约束力。

作为当今世界一体化程度最高的区域性国际组织，欧共体——欧盟的法律经过近50年发展，已形成一个完整的体系。体系内部又并存着两个相互独立的法律体系——根深蒂固的各成员国法律体系和比较完整的欧盟法律体系，两个法律体系各有自己存在的法律基础和运作方式。欧盟虽然不是完整意义上的国家，但考虑到一些基础条约地位相当于主权国家的宪法，具有浓重的宪法色彩，因此授予其高于欧盟法律体系中所有其他法律形式的法律效力。这些“宪法性条约”本质上是一个框架性的条约，也就是说，它们主要规定了为实现目标所必须遵循的基本原则，欧盟法律更多的是欧盟机构根据“宪法性条约”制定的次一级立法，包括条例、指令、决定、建议、意见等。

1.欧共体《补救环境损害的绿皮书》、欧盟《环境民事责任白皮书》

《补救环境损害的绿皮书》又称《环境责任绿皮书》，是欧洲委员会于1993年5月14日给欧洲理事会、议会和经济社会委员会的报告，首次提及起草环境损害民事责任的欧共体条例[1]（其源于1986年11月的巴塞尔事件，当时位于瑞士巴塞尔的Sandoz化学公司的一化学品仓库发生火灾，大量有毒化学品被消防水冲入莱茵河，造成瑞士及法国、德国、荷兰等莱茵河沿岸国家不同程度地受害）。在此之前，只有少数成员国（荷兰、德国、丹麦等）严肃讨论过环境责任问题。在《第五个欧共体环境行动规划》中绿皮书第一次被称为“欧共体有关环境责任的综合方法”，也被认为是“分担责任的观念”。

绿皮书发表之后，欧共体成员国、工业界、环境团体和其他对绿皮书感兴趣的人提交了100多份评论，接着继续进行协商。欧洲议会和委员会1993年11月就绿皮书联合举行了一次公开听证会。理事会1993年12月公开讨论了绿皮书，但是没有通过正式决议。1994年4月，欧洲议会通过了一个决议，要求欧洲委员会根据《建立欧洲共同体条约》第138B（2）条即《欧盟条约》第192（2）条，就有关制定环境损害民事责任的指令问题，提交一个“关于（未来）环境损害民事责任的提案”。此后议会在不同场合多次提出过环境责任问题。经社委员会在召开听证会的基础上于1994年2月23日发布了一个详细的“关于绿皮书的意见”，该意见支持欧盟在环境损害方面的行为，建议可以根据《欧盟条约》第174条和175条采取框架指令的形式。1997年1月委员会考虑到必须回答欧洲议会1994年的决议，决定准备环境民事责任白皮书。

准备过程中，来自成员国的独立身份专家、国家专家代表和各方利益相关者等都参与了协商。直到2000年2月9日，欧洲委员会的《环境民事责任白皮书》方始出台。

2.欧洲理事会公约（《罗加诺公约》）

《欧洲理事会关于对环境危险活动造成损害的民事责任公约》，简称《罗加诺公约》，是欧洲理事会从20世纪80年代开始，花了五年时间草拟出的，1993年6月21日由欧洲理事会成员国公开签署。该公约公开供中东欧国家加入，甚至不是欧洲理事会的成员国也可加入。由于它为非欧洲理事会成员国成为公约缔约国提供了机会，因此在国际上将有重要拓展。

3.欧盟环境责任指令

2004年5月1日，欧盟最高立法机构——欧洲议会和欧盟部长理事会联合出台了严格的新法规——“欧盟环境责任指令”[2]。

欧盟环境责任指令是一个“最低协调”指令，即成员国可以制定更严格的规定。指令规定的只是一个行政法律框架，不是一个民法规则。这种立法形式的主要目的不是制定适用于欧盟的统一的规则，而是要求各成员国行使自己的立法权，以使本国法律不构成欧盟一体化的障碍。

指令经常会规定一个具体期限，各成员国必须在这个期限内达到指令预设的结果。根据欧盟环境民事责任指令，所有欧盟成员国政府要在不超过3年的时间内，以欧盟环境责任白皮书和环境责任指令为基础，制定本国相应的环境责任法。

二、立法内容

1．欧共体《补救环境损害的绿皮书》

绿皮书分为三章。在简单的介绍之后，第一章讨论“用民事责任机制补救环境损害”问题， 一部分研究环境民事责任的构成要件，分11个部分：过错、责任、严格责任、责任方式、责任方的竞合（又译为责任方的复合）、损害行为、责任限制、环境损害的定义、因果关系的证据、提起法律诉讼的权利、适当的补救和保险。上述问题都被简单地提出和讨论，但没有提出任何解决办法。另一部分讨论环境民事责任在国家和国际的发展趋势，还是没有提出一个解决问题的大致方法，甚至没有提到当时就某些环境活动建立严格责任体制的立法趋势。

第二章讨论“通过连带赔偿制度补救环境损害”问题，分析了这种制度的优点和问题，简要讨论了在国家一级已经建立的不同的基金方式。第三章主要是确定需要解决的问题，尤其是在整个共同体体制内应该采取哪种损害定义、应该对哪些活动适用严格责任制度、如何确定责任方式等问题。该章涉及“如果环境损害不能归因于责任方的活动（即责任方不能分清时）”如何应用连带赔偿制度的问题。附录1是国家级环境责任的发展趋势；附录2是非成员国（日本和美国）环境责任发展的情况；附录3是国际环境责任的发展趋势；附录4是欧洲理事会公约建立的环境责任制度（实际上是绿皮书的总结）。

可见，绿皮书只是一份交流文件，它在分析问题上具有优点，但在解决问题方面非常欠缺。银行承担环境责任的精神涵盖其中，但是没有明确的规定。

2．欧盟《环境民事责任白皮书》

白皮书的主要内容如下：第1、2节是概述部分，介绍了一些背景信息、解释了环境责任的目标，第3节介绍了欧盟环境民事责任体制的意义，第4节分析环境民事责任体制可能具有的某些特征，第5节对这一体制的不同选择方案进行比较研究，第6节从辅助和衡平条款出发提出问题进行研究，第7节对欧盟环境民事责任体制的经济影响进行探讨。最后，第8节得出结论，并提出有关建立欧盟环境民事责任体制的下一步行动。

白皮书设立了旨在执行“污染者付费”原则的未来欧盟环境民事责任体制的结构，规定了使这种体制有效可行的重要因素。其提出的欧盟环境民事责任体制的主要特征如下：（1）不具有追溯效力（即仅仅适用于未来的损害）；（2）既包括环境损害（场所污染和对生物多样性的损害），又包括传统损害（对健康和财产的损害）；（3）严格责任适用于由固有的危险性活动所造成的损害，过错责任适用于由非危险性活动所引起的对生物多样性的损害；（4）不同程度地减轻原告的举证责任，给被告以某些衡平法上的（公平的）救济；（5）民事责任的重点是控制损害活动的操作者；（6）制定用于评价和处理不同类型损害的标准；（7）应将污染者支付的损害赔偿费用于环境恢复；（8）在环境损害案件中采取促进司法诉讼的方法；（9）与国际公约相协调；（10）为潜在的责任人提供财政担保。

白皮书得出结论：欧盟采取行动最适当的选择是制定欧共体框架指令，对所要达到的具体目标作明确规定，命令成员国通过相应立法达到上述目标。

3．欧洲理事会公约（《罗加诺公约》）

其主要内容包括：公约的目的和宗旨；有关危险活动、危险物质、转基因物质、有机物、微生物、操作者、人、损害、恢复措施、预防措施、主管当局、环境、事故等术语的法律定义；公约适用的地域范围；不适用本公约的损害；关于物质、有机物和某些废物设施或场所的民事责任；永久性废物处置场所的民事责任；免责条件；受害人的过错；因果关系；强制性的财政担保计划；获得主管当局掌握的信息；获得对环境有公共责任的团体掌握的信息；获得操作者掌握的专门信息；损害赔偿诉讼和其他诉求，如诉讼期限、管辖权、通知、判决的承认和执行等；本公约和其他条款的关系；公约的常务委员会及其职能；对公约及其附件的修订；最后条款等。

该公约的目的是保障对环境损害提供充分的赔偿，以及提供预防损害和恢复受损害的环境的措施。

公约第5条至第7条规定：“危险活动的操作者……在其对危险活动实行控制的时间和期间内，应对作为事故后果的、该危险活动所造成的损害，承担民事责任。”可见，为了达到充分恢复受损环境的目的，该公约引入了严格的民事责任体制。根据该公约规定，责任人应是操作者，即在事故发生时操纵危险活动的人，或者在永久性的废物贮藏场所这种特定场合从事监督活动的人。

《罗加诺公约》包括的民事责任方法比以往其他国际公约包含的方法更加全面，但欧盟各成员国和大多数实业部门都感觉到，《罗加诺公约》的范围太宽、法律确定性太小，而且定义过于含糊，采用的是相当不确定的方式。

4．欧盟环境责任指令

“环境责任指令”立足于“污染者付费”原则，这意味着指令的目标在于找到预防和补救环境损害的责任承担者。

指令既要求经营者采取综合性预防和控制措施，又规定肇事者在对环境造成损害后必须为之付费。[3]从本质上说，指令的实施要通过政府当局在“即将来临的威胁”或发生实际环境损害时向操作者发布采取措施的命令来实现。根据这种体制，政府当局是要求让操作者修复损害的主体，如果政府当局自己修复损害，那么费用应当由操作者承担。在指令中“操作者”不仅包括实际操作控制人员，还包括非实际活动人员，如授权批准该活动的人员、对该活动进行注册的人员以及对该项活动进行通报的机构等。

指令的覆盖范围非常广阔，欧盟过去发布的所有指令规范下的活动都在其覆盖之内。可以说，新指令覆盖了所有工业和商业活动。新指令的关键词是“环境损害”。损害行为的实施者要承担相应的环境责任。指令规定的责任十分严格，表现在看重结果而不分原因，无论责任人是由于疏忽还是由于过错，只要对环境造成了损害，都要承担法律责任。

环境责任指令改变了欧洲责任法的面貌。要想避免其带来的法律责任，银行需要审核和修改现行业务安排、考虑其环境评估底线、审查其投资范围并采取相应措施。也就是说，银行在采取任何行动之前，都应对指令带来的影响做一个彻底的分析。[4]

5.欧盟各国国内法

在欧盟环境责任指令出台之前，只有少数成员国（荷兰、丹麦）严肃讨论过环境责任问题。指令出台后，欧盟各国大都逐步修改了本国国内法，作出详细的规定。

目前在银行是否需要承担环境责任方面，丹麦尚无相关判例，但理论上认为如果银行有过错则应承担责任；芬兰法律规定“操作者”需承担责任，但银行承担的责任额度限定在贷款额或投资额内；法国、葡萄牙认为银行不应承担环境责任；德国目前还没有规定，不过已经有转变的迹象；意大利认为除非直接参与污染活动，银行是不需要承担责任的；荷兰规定银行在行使抵押权成为污染的抵押物之所有者后，责任便加之于身；西班牙认为如果银行有足够权力影响直接污染者则不排除其责任，但目前还不可能实现；瑞典认为若银行安排董事进入企业则可能承担责任，一般的通过拍卖行使抵押权不导致责任发生；英国的立法紧随美国，规定银行作为所有者、占有者、控制者时，都有可能承担责任；比利时没有相关规定，但受邻国制度发展影响，比利时的银行已经开始警醒；希腊也没有相关规定，但实践中银行承担责任后可以向直接污染者追偿；爱尔兰刑法上有银行环境责任的规定，民法上认为不可能；卢森堡银行承担环境责任多是以侵权法、破产法为依据；

银行界对自身承担环境法律责任的态度也各有不同：丹麦银行认为这将导致银行资产的损失和公共形象的破坏；芬兰的金融机构不太关注该问题，但因环境法律责任确实存在，案件的增多逐渐提高银行对该风险的认识；法国目前可能承担环境责任的主要是保险公司，但企业融资的需要终会把银行牵涉进来；德国银行相对更在意购买的资产而非贷出的款项，对银行的环境责任还未作讨论；荷兰银行在提供金融担保之前已有审查企业的环境状况；西班牙逐渐开始重视这一问题，加强了审计的功效；瑞典银行也不太关注，因为它们从未遇到此类案例，依照本国法律如果银行不介入企业的日常经营便只可能在贷款额度之内遭受损失；英国的银行比较抵制环境责任，他们意识到连带责任的适用使得环境受害人盯紧了他们，只有向企业加压，以寻求对自身的保证；比利时正如前述，本国虽然无法律规定，但受周边国家影响，银行也开始有意识的避免环境责任风险；意大利、希腊、卢森堡、葡萄牙银行业目前仍是无此意识，连环境审计、环境条款也未作要求。

第三节  制度评析

从法律适用传统来看，大陆法系的法官在确定事实以后首先考虑制定法是如何规定的，并且十分重视法律解释，以求制定法的完整性与适用性；而英美法系法官在确定事实之后，首先考虑的则是以往类似案件的判决，将该案与判例加以比较，从中找到适用的法律规则或原则。

同样的，在环境法律责任这个问题上，欧洲各国主要是以成文法形式加以规定，而美、加等国则以判例对制定法加以修正。这种立法模式虽然灵活，但又带来新的问题：由于判例法国家法律最初规定的银行责任标准具有不确定性，各级各地法院在对立法理解不同的基础上又各自形成不同的判例，进一步扩大了这种不确定性，使得实践中无法依循。

我国目前不存在这种问题，旧中国属于大陆法系，新中国则不属于任何一个法系，而是自成一个独立的法系，叫做社会主义法律体系，但比较接近于大陆法系。判例在我国不是正式的法律渊源，因而也不具有变更成文法的效力。

由于美、加等国最初法律并没有明确界定何谓企业的“所有者”、“操作者”，何谓“管理”、“控制”，导致银行责任标准的不确定性。立法的模糊增加了司法的困难，法院在不同理解的基础上各自形成不同的判例（如一些法院认定那些仅仅拥有所有权凭证以保护其担保权益的银行，不属于承担责任的对象，在只行使抵押权时可免责，而其他一些法院则认为拥有污染源不动产担保物权的银行可能要对清污费用负责），又进一步扩大了这种不确定性。相互抵触的司法解释在银行界引发巨大混乱，他们不知道自己能够介入借款或投资企业的活动又不成为其“所有者”或“操作者”、“控制人”的程度到底如何把握。这种法律的不确定状况对金融、环境乃至整个经济发展产生了严重的负面影响。

美国的《综合环境反应、赔偿与责任法》便典型的具有这种缺陷，尽管1986年的《环境保护基金修正法案与再授权法案》（SARA）做出了修订，通过规定“无罪的土地所有者”（innocent landowner），已经减轻概念的不确定性，但是问题仍然继续存在。调查结果已经证实了银行从许多借贷、投资活动退出以避免环境责任。没有了金融资金的引进，数千个工业场所由于高失业率和萎缩的税款基础而成为经济和环境的“死角”。迫于各方压力，美国环保署1992年实施了一项规章《贷方责任规则》（EPA）意图设计明确的指南，以便银行能恢复信心。根据《贷方责任规则》，“参与经营管理”指的是实际参与而并非仅仅具有影响能力，因此责任通常由日常活动中对环境决策的控制或者对其他日常事务的控制引起。通过列举具体的允许和不允许的行动，规章创造了一个可预测、可实行的新标准。但是规章对银行太过慷慨了，在EPA之下，几乎排除了银行承担责任的所有情况，很难想象什么行动才会导致环境责任。另外，EPA没有要求银行在发放一笔贷款之前对抵押财产进行评估，也没要求借款人在贷款期限内进行审计或者采取应有的预防措施。这样的宽容的标准和近乎免疫的责任制度，完全打消了银行尽谨慎注意义务并且监督环境风险的积极性。当只要求银行提供对社会有价值的服务而没有任何责任风险时，根本不能鼓励或者强制银行真正这么去做。因此，EPA生效不到两年的时间，哥伦比亚上诉巡回法院通过判例废弃使用。再一次，不确定流行。尽管后来美国法律史上有关银行环境责任问题又经历了1996年《关于资产确定、贷款人责任和存款保险保障法案》、1998年United States v. Marvin Pesses 判例等一些重大变迁，但均未能走出前几部法律设定的范围，而仅是在标准的宽窄上摇摆，对银行承担环境责任的程度以及怎样实现等问题，始终未能达成一致认识。

因此，将来的立法任务是平衡过度严厉的责任标准和过分宽泛的EPA规章。这并未妨碍到银行环境法律责任制度存在的必要。以美国为代表的众多发达国家，其金融制度是世界上公认的完善、规范和有效的模范。经过混业——分业——混业经营模式的更替，美国最终确立了混业经营管理，银行、保险、证券、信托乃至工商实业等各领域都可以交叉进入，进行多元化经营，以适应金融一体化的市场经济内在要求和国际总体趋势。金融管制放松，取消了银行业经营的限制，允许银行和工商企业相互融合。银行可以通过贷款政策引导企业的活动，也可以通过直接投资控股约束企业的行为。如果业务活动所涉物业或所在地区出现污染，银行就有可能需要承担环境责任。

而且有抵押的贷款更容易导致环境责任。银行除了当借款人无力按期偿付贷款本息时行使抵押权而成为潜在污染源的所有者之外，也可能在抵押期间作为所有人而承担责任，因为英美法上物的担保可以分为三类：一类是Mortgage，是指由债权人取得对担保物的所有权，但不依赖于对物的占有；一类是Pledge和Lien，是指债权人不享有担保物的所有权，但依赖于对物的占有；另一类是Charge，是指既不依赖于取得物的所有权，也不依赖于对物的占有。 “Mortgage”翻译过来就是我们经常说的“按揭”（我国目前流行的“按揭”还不是英美法上真正意义的按揭制度），抵押权人在抵押期间就已经取得担保物的所有权，按揭权人通过如下途径实现按揭权：（1）直接占有按揭标的物，实际接管按揭房地产；（2）委托他人占有或处置按揭房地产；（3）行使止赎权（普通法上抵押规定：抵押设立后6个月抵押人有权赎回抵押物，逾期不回赎的，抵押权人可取得抵押财产的所有权；衡平法上的抵押则无回赎期限限制）时，可能产生环境法律责任承担。

大陆法系国家学说和判例中也存在与英美按揭制度相类似的债的担保方式——让与担保，通常所说的狭义上的让与担保，是指债务人或第三人为担保债务的履行，将标的物的权利（通常是所有权）预先转移给债权人，由双方约定在债务清偿后，将担保标的物返还于债务人或第三人；债务不履行时，债权人可就该担保标的物价金优先受偿。当银行接受一笔让与担保下的贷款项目时，责任风险便随担保物所有权的转移而来。