【作者简介】刘晓燕，李宝星，西北大学公共管理学院社会保障专业硕士研究生。（陕西　西安　710069）

    　　　　0　引言
    作为政府、市场之外第三方的非营利组织，在政府失效、市场失灵时可以起“拾遗补缺”的作用，特别是对我国构建“合作主义”社会保障模式来说，起着增加社会保障责任主体，增大全社会福利总量，为弱势群体提供多样化的社会服务等重要作用。因此，我国政府应从政策等各方面为非营利组织的发展提供有利环境。
    　　　　1　非营利组织的缘起与“合作主义”社会保障模式
    非营利组织是不以营利为目的向社会提供服务的组织，它是介于政府组织、营利组织之间的一种社会组织，又称“第三部门”。非营利组织执行不产生利润的社会职能，专门提供那些不能由企业及政府提供的社会服务。[1] （P2）
    市场在分配个人消费品时是较有效的，对这些物品，市场上消费者的选择可以告诉生产商，他们愿意支付的价格以及在此价格下可以售出的产品数量。但对于那些只能集体消费的物品，如巩固的国防等，市场是无效率的。而且当提供同种服务时，市场中的营利组织更有动机偷工减料、压低成本，使得传统的契约机制不能保证消费者的利益，所以我们称之为市场失效。在这种情况下，自己不能够评价服务满意性的购买者就会寻求市场机制的替代者——一些他们能够信任的供应商。而由于非营利机构不是以营利为目的，它们借用信息不对称之机占消费者便宜的可能性要小得多。
    政府要为所有公民提供公共利益，所以对一些人的集体利益（有限范围内的公共利益），政府不能很好地顾及，而政府提供这些所谓的公共物品则存在严重的“搭便车”现象，因为一旦这些物品生产出来，每个人都可以从中受益但无需支付任何成本。在居民对公共物品的偏好存在较大差异的情况下，一部分人对公共物品有过度需求，而另一部分人对公共物品却有特殊需要。公共物品由政府提供，资金来源是税收，但非营利组织提供的某些社会服务只代表了一部分人的利益，而大部分人并不认为是必需的。如果政府提供这些社会服务的话，就存在所谓的“绝对强制”问题，非营利组织可以使一些人把他们的资源汇集起来生产他们所希望的公共物品，但并不保证大多数国民都来分担这些成本。当一个特定群体拥有其它群体所不具备的文化、社会和经济特征或利益的时候，非营利组织能够向这类群体提供他们所希望的公共物品。而且非营利组织的存在也使这个价值观日益多元化的社会容纳了多样性。
    综上所述，由于这些原因的存在，非营利组织的出现有必然的理论基础：市场在满足公共需求方面的先天缺陷，政府作为克服市场失效的唯一机构的内在局限，平等的社会成员对促进相互合作的迫切需要，现代社会的多元性以及与自由联系的价值等，都推动了非营利组织的发展。另外，非营利组织的兴起也有深刻的全球社会背景。首先是现代福利国家的危机，在20世纪50年代所形成的旨在消除市场失灵提供社会福利的政府保障体系在80年代以来受到极大的挑战。人们认为，日益庞大的社会福利开支损害了私人投资；而负担过重和过于官僚化的政府也没有能力完成指派给它的繁重的工作任务。其次，福利国家的公民势必要求政府不断扩大服务项目，然而这又超出了公众愿意承担费用的限度。[2] （P83）最后，公民社会的兴起，公民意识的觉醒，使得公民参与社会事务的管理的积极性大大提高，这一切，都是非营利组织出现的重要因素。改革开放，特别是上世纪90年代后期以来，中国的公益性非营利组织和公益事业迅速发展，数量、质量和涉及领域都有所提高和扩大。目前，中国对公益组织的统计尚未有明确标准，但据民政部统计，截止2002年底，中国共有包含公益组织在内的社会团体13万多个，基金会1268个，涉及扶贫、教育、环境保护、法律援助等诸多方面。中华慈善总会负责人表示，目前中国至少有上千家公益组织。
    “合作主义模式”福利制度，埃斯平·安德森用这个概念描述欧洲的德国、荷兰等国家与社会各种势力协作，共同满足公民个人的福利需要的这样一种社会保障模式。[3] （P26）在这种模式里，政府对有关公民福利生活的诸领域都制定有比较系统、清楚的政策，在某些方面（如社会安全方面），还承担比较大的具体责任，但大部分的社会服务，特别是个人服务则主要交由各类社会组织，包括非政府的非营利的机构创设与提供。以德国为例，除国家之外，基督教服务组织、红十字会、工会服务机构等六大支柱撑起了其福利服务与保障的体系。我国社会保障的一个大问题是社会保障资源稀缺，这一方面是由于我国经济发展水平不高，国力财力有限；另一方面是整个社会的社会保障资源配置不合理，政府负担过重。结合人口多负担重的现状，我国可以考虑以“合作主义”为社会保障的目标模式，与西方的概念稍有不同，是一种“合作精神”，即充分动员社会各种社会保障资源，如市场、单位、社区、非营利组织等共同加入到为社会成员提供各项福利的活动中来，形成一种各司其职、有机结合、布局合理的社会保障模式。“合作主义”社会保障模式中政府承担着既定责任，而其它的各种社会组织起协调作用。西方的“合作主义”社会保障模式是以强大的非营利组织的存在和起作用而著称的，其构成为整个模式的最有力支柱。我国已可以考虑大力发展非营利组织，构建“合作主义”的社会保障模式。在目前非营利组织发展不成熟的情况下，可以将其安排为“合作主义”社会保障模式的非制度安排，待日后条件成熟将其纳入正式的制度安排，最大限度地满足社会成员的社会保障需求。
    　　　　2　发展非营利组织对我国建立“合作主义”社会保障模式的作用
    （1）非营利组织可以成为社会保障的多元主体之一，成为政府社会保障职能的有益补充者。现代社会是个结构复杂、分化加速、联系密切、价值多元化的社会。从趋势看，现代社会的管理是一种多中心式的治理。政府只是诸多社会管理主体中的一个，社会管理权力正部分地向民间社团等非营利组织、社会中介组织、企业转移，或者说，政府必须依赖于上述组织的通力合作，才能实现对社会的有效治理。有些社会公共事务实施是由政府来做的，有些则是由工商等营利组织来做的，但是有一些事情二者皆不可，这时非营利组织站在非营利的立场上，是相对独立的。非营利组织也顺应了公共服务社会化（注：公共服务指政府、非营利组织对公共事务的处理所产生的公共物品。）的要求，即把那些不一定要求政府承担的公共服务转化为非政府公共服务，由非营利组织或者政府与非营利组织共同承担和处理。也就是在公共事务的处理过程中，政府应转换“事务处理”的职能，引入竞争机制，实行公共服务社会化，以求提高政府效率，降低成本。将非营利组织引入到非政府公共事务的处理过程中，将部分的政府职能让渡给非营利组织，从而缩小政府活动和职能范围，这种让渡并不是政府职能的丧失，而是职能的转移，转移通过非营利组织的承接所表现出其应有的功效。在社会保障中政府应承担大部分义务，但是由于我国经济发展水平与发达国家相比还有很大差距，社会保障的实施中还存在很多问题：如覆盖面小，实施范围窄；社会化程度低，保障功能差；管理体制分散，政出多门，缺乏完整的立法和统一的管理办法等，其中最主要的问题在于社会保障项目少，实施者少。传统意义上的社会保障，通常是由政府充当直接责任主体，是由官营机构或公营机构负责实施的。然而，随着时代的发展，首先是政府承担的社会保障责任被许多精明的政治家限制在一定的范围，留给民间的保障空间在许多国家都相当广阔，这使得非营利组织从事社会保障的生存和发展具备了有利的条件，而且传统意义上的慈善事业也说明非营利组织与社会保障有着不可分的历史渊源。[4] （P120）其次是官方系统的效率向来遭人非议，政府将自己以往直接负责实施的社会保障事务转交非营利组织来承办在一些国家和地区成为一种发展趋势，即使属于财政拨款的保障项目亦有着向非营利组织转交的尝试。因此，在我国，承认官办系统经办社会保障事务主体位置的同时，应当承认非官方系统的非营利组织介入社会保障实施系统的合理性和发展性。
    非营利组织介入社会保障的方式有二种：一是接受政府委托经办有关社会保障事务，即使政府承担几乎所有的维持福利机构的开支，也并不意味着这些机构必须为政府所有；二是非营利组织介入较多的是社会福利事务（如各国民办的养老院、公益医院、康复服务中心等等），社会救助与社会保险领域亦有民营机构介入，他们多是提供相关的福利或公益服务，提供现金与实物援助的较少。这即是非营利组织自主组织实施社会保障事务。
    （2）非营利组织可以大力发展志愿者行为，为社会弱势群体提供不同层次的社会服务。弱势群体的概念用来分析现代社会经济利益和社会权利分配不公平、社会结构不协调、不合理的现象。在市场经济和生产社会化及专业化条件下，社会竞争较为激烈，社会经济领域按照利益最大化的原则运作，不可能完全顾及“弱者”的利益。政府机制追求的是公民的普遍权利保证，即从最普遍的意义上关怀公民的现实生活，不可能照顾到每个公民或者某些特殊群体的方方面面。于是，市场机制和政府机制之间就出现了一定的“剩余空间”，或称“内在缺陷”。在这个空间内，部分弱势群体既是市场所不能顾及的，也是政府无力关注的。弱势人群是社会保障的主要服务对象。非营利组织可以作为弱势群体的代言人。非营利组织介入弱势人群的服务将有助于政府节省行政开支，提高其社会地位，可以保证弱势群体的话语权。非营利组织一般是由专业人员和志愿人员组成，可以选择并招募志愿者，而且也可以为志愿者与社会发生联系提供服务的平台。由于志愿者了解社会各阶层的问题与需求，因此，他们的志愿服务就有着一定的针对性，明确服务应当从何处入手，以何种形式展开，哪些人、哪些地区需要帮助，需要什么样的帮助；哪些问题亟待解决、该如何解决。这样，一方面可以通过服务，将国家政策传达给社会公众；另一方面可以广泛搜集、获取社会公众对国家政策的态度与看法，并形成反馈意见。
    从这个意义上说，志愿者行动可以成为国家、政府与市民相互沟通的媒介以防止他们处于一种社会排斥的状态。“社会排斥”原是针对大民族完全或部分排斥少数民族的种族歧视或偏见的，这种偏见和歧视建立在一个社会有意达成的社会政策基础上。当主导群体已经握有社会权力，不愿别人分享之时，社会排斥就发生了。社会政策研究借用此词，意指主导群体在社会意识和政策法规等不同层面上对边缘化的弱势群体的社会排斥。在我国，贫困人口、老龄人口等弱势群体往往由于缺少利益代言人，其各方面的利益容易被忽略。而非营利组织恰好可以作为其代言人，确保他们的利益不受损害，以促进社会进步、减缩社会代价、保证社会稳定。因为社会弱势群体承担着社会转型的代价，要防止“水桶效应”的出现——即社会风险最容易在承受力最低的社会群体身上爆发。
    在社会转型时期，社会保障制度和社会保障体系不够健全的情况下，志愿者行动客观上起到了一定程度的补救作用。经济学家和社会学家普遍认为，在目前中国，不同的利益集团、不同的社会阶层已经形成。由于各种原因，这些阶层和社会群体既缺乏交流的渠道，也缺乏交流的机会。志愿活动的参加者来自社会上的各个领域，被帮助对象也遍布在社会各阶层，志愿活动使不同阶层、不同社会群体之间建立了一条联系和交流的渠道。从这一意义上讲，志愿活动有助于促进社会的和谐与融合。非营利组织弥补了由于公共资源的有限性而造成的公共福利的不足，一方面是一些处于困境中的社会成员得到物质和情感帮助，另一方面可以使一些社会成员得到心理上的福利满足，从而增加了整个社会的福利总量。需要说明的是，志愿者行动只能作为建立和健全社会保障制度和社会保障体系的补充措施而存在，而不能代替社会保障制度和体系本身。
    　　　　3　推动非营利组织发展、发挥其在社会保障中作用的政策建议
    （1）建立健全法律法规，完善政策制定。加快立法进度，在设立“公益事业捐赠法”的基础上，进一步研究和制定非营利组织法或非营利公司法，以法律来确认非营利组织的社会地位、社会功能以及所承担的社会责任，明确必须进行法人注册的非营利组织的最低成本界限。政府的财政政策应从拨款方式向投资方式转换，这既是政府对于社会福利服务事业指导思想的转变，也是政府采取与非营利组织、企业组织平等合作，推进公益事业发展的态度。政府的税收政策也应给予相应的优惠。非营利组织是针对营利组织而言的，非营利系指这个组织机构的营运不以营利为目的，而是以服务社会公益为目的。不过，不以营利为目的，不等于不收费、不核算、不从增收节支的企业化管理中获益。非营利组织与公司企业的主要区别并不是不要赢利，而是不能为了追求赢利而损害公共利益，以及所得利润不能用于分红，只能用于发展和扩大符合组织目标的公益项目。为了鼓励非营利组织发展，许多非营利组织所从事的公益事业经营收益享受全部免税的优惠政策。税收政策还关系到社区服务中可能走向产业化经营的某些门类，例如老人院、老人日间护理中心、老人公寓等老人机构，目前已经作为需扶植的新兴产业予以三年免税。
    （2）加强监督与评估政策。非营利组织从事的是社会公益事业，要提高公众对于社区公益组织的信任度，就必须发展非营利组织的社会信用，它是非营利组织的生命线，是最高的组织和道德标准。政府应培育和发展非营利组织以承接政府转移的部分职能，以便有效地提供社会服务。因此，政府需要给非营利组织的发展创造宽松的环境。然而，从历史的经验看，一旦政府放松了管制，一个基本的事实是非营利组织违背非营利准则，甚至违法乱纪的行为明显增多，并呈越演越烈的的态势，将导致“一乱就管，一管就僵”的恶性循环局面。所以必须建立一种监督机制——社会评估机制来取代政府部分退出后形成的权力真空。根据我国的国情，目前应建立一个以民政部门为主体，业务主管部门、媒体、公众和独立评估机构为辅助的监督与评估体系。政府在提供社会福利服务时，可以采取官办民营、民办官助和项目招标等形式，并以非营利组织以往的项目绩效作为重要的参考依据。如当前严重的老龄化问题，应鼓励民间创办养老院、养老专项服务等等，缓解政府压力，真正使非营利组织做到“为政府分忧，为百姓解愁”的作用。
    大力发展非营利组织，使得中国社会保障的主体多元化，减轻政府负担，为社会弱势群体提供更多的帮助，从而可以使我国社会保障有一个更好的选择。因此，政府应创造一个良好的环境，促进我国非营利组织的快速、健康、蓬勃发展，为我国建立“合作主义”社会保障模式提供良好的环境。

【参考文献】
    [1]郑功成.社会保障学[M] .北京：商务印书馆，2000.
    [2]张蕴岭.北欧社会福利制度及中国社会保障制度改革[M] .北京：经济科学出版社，1993.
    [3]郭国庆.现代非营利组织研究[M] .北京：首都师范大学出版社，2001.
    [4]呈贾纳·E·赫兹林杰等.非营利组织管理[M] .北京：中国人民大学出版社，2000.