目  次

一、现行部门预算制度之缺陷分析——立法、观念、方法、体制、技术的掣肘

二、部门预算的法律构建——三驾马车齐头并进

三、部门预算的配套改革

早在1999年6月，审计署代表国务院在第九次全国人民代表大会常委会第十次会议所作的《关于1998年中央预算执行情况和其他财政收支的审计工作报告》和全国人民代表大会常委会在审议1998年中央决算和中央财政审计报告中都提出要改进和规范中央预算编制工作，并提出了细化预算内容，报送部门预算的意见。为此全国人民代表大会预算工作委员会具体要求财政部2000年在向全国人民代表大会提交中央预算草案时要提供中央各部门预算收支等材料，要报送部门预算。财政部也于1999年9月20日下发了《关于改进2000年中央预算编制的通知》，提出从2000年起试编部门预算。[1]2000年2月底，财政部代表国务院向全国人大提交2000年中央预算草案和教育部、农业部、科技部、劳动和社会保障部四个试点部门的部门预算，获得全国人大的批准。从此，部门预算正式步入中国历史舞台。但在编制部门预算的四年多时间中，部门预算并没有被很好地付诸实施，甚至存在“名不副实”之现象。有鉴于此，笔者拟通过对现行部门预算制度之缺陷的深入剖析，从法律构建及配套改革之层面分别阐述部门预算制度的改进方向及完善措施，希望能为部门预算制度的发展提出中肯的意见。

一、现行部门预算制度之缺陷分析——立法、观念、方法、体制、技术的掣肘

从2000年开始试编部门预算起，部门预算制度在我国已走过了四个年头。不可否认，其对于细化预算编制内容、增强预算的完整性和综合性、加强对预算的管理及优化支出结构等方面有着传统复式预算所无法比拟的优势，但在实践中也暴露出不少问题。我国有学者曾提出，规范的部门预算应符合以下要求：“一是高度的法治性与实施主体法治的高度自觉性和自律性，以及与之相适应部门预算的编制、执行、审核、监督相分离；二是科学合理而稳定的机构设置；三是科学完善的预算支出标准和项目定额标准；四是科学的操作方法及流程；五是高素质的人才队伍及先进的管理手段。”[2]但我们不无遗憾地发现，针对上述标准，现行部门预算似乎“一无是处”，既没有在法律上得到相应明确的定位，在实践中的试行也是千疮百孔，甚至有南辕北辙之嫌。

（一）立法上的模糊

由于我国长期实行“人治”之传统的根深蒂固，导致在社会经济生活中“有法不依、执法不严”的现象十分严重，更遑论与财政管理体制有着千丝万缕联系的预算法制了。部门预算改革的推行虽然是深化财政体制改革、构建公共财政框架、完善预算管理体制的顺天意、应民心的趋势所在，也不免为其所累。尽管我国有学者将合法性原则列为部门预算五大基本原则之首（合法性、真实性、稳妥性、重点性、完整性）[3]，也不过是学界对现行部门预算的美好愿望和无奈呼吁罢了。

1.立法的“摆设”

其实部门预算早已有之，正如我国有学者所提出的那样，“部门预算并非新近才提出来的，它在我国现成的预算法规体系中早有定论，只不过是缺少了部门与单位在实际运作上的具体规定细则和没有在财政实践中推行罢了。现在，中央要求实行部门预算，只不过是将原来已有但却没能贯彻下去的规定进一步落实到位而已。”[4]

我国现行预算法的第4条第1款就规定：“中央政府预算（以下简称中央预算）由中央各部门（含直属单位，下同）的预算组成”；第5条第3款规定：“地方各级政府预算由本级各部门（含直属单位，下同）的预算组成”；第6条规定：“各部门预算由本部门所属各单位预算组成”。可以说部门预算在我国早就于法有据，只不过是一个尘封多年、被人遗忘的“摆设”而已。综观我国传统政府预算，无不是收入按类别、支出按功能的编制形式，预算法的编制部门预算的规定早就被抛诸脑后。我国预算管理体制的母法，实施多年的预算法中的特定条款居然为人所视而不见，到头来却要依靠财政部下发的《关于改进2000年中央预算编制的通知》来予以执行，真是一种对“人治”传统的极大讽刺。可以想象的是，当前我国学界在振臂高呼“强化”部门预算而非“推行”部门预算的口号时，是一种多么矛盾而又复杂的心情。

2.立法的滞后

前文已述及，我国现行部门预算制度是通过财政部每年下达一个“关于编制中央部门预算的通知”来实施的，而我国预算法中虽有部门预算的原始规定却无相关具体的执行措施，导致部门预算的推行过程中政策与法律的不可协调。一方面是作为预算法制权威的预算法规定陈旧，未能有效指导部门预算的实施；另一方面是财政部的通知大行其道，积极推进部门预算改革。“依法治国”的观念早已深入人心，法律的权威性也毋庸质疑，但在推行部门预算制度如此巨大的改革面前，不通过修订预算法的方式而是借力于部门通知，要么是一种无奈的临时措施，要么就是人治思想的作祟。但不管出于何种动机，实践中改革的推进与法律的滞后之矛盾已不可避免的显现出来了。尽管我们可以用先进行政策规范而后推行法律变革的想法来求得一点心理安慰，但预算法的权威性却在官方和学界大力鼓噪部门预算的过程中逐渐消磨。

第一，预算法中的“预算收入”仅包括预算内收入，而部门预算制度强调综合预算，将预算内和预算外资金统一纳入部门预算；第二，预算法中的“预算支出”是以经济性质为标准划分，而部门预算制度以一般预算和基金预算为分类标准，仅在款项级科目采取功能支出分类标准；第三，预算法采用基数增长法来编制预算，而部门预算制度推崇零基预算法；此外，预算法中所规定的预算编制的时间及提交审议的程序要求也与部门预算不相符合。

3.立法的违反

其实我国预算法还是有一些规定与部门预算制度相契合的，但令人遗憾的是，即使这一点科学成分也未得到遵行。第一，正如前文所述，我国预算法早就有部门预算的提法，只不过未得到实际的推行。如果说现行部门预算制度的改革是因应预算法之要求而产生的话，那么这一“执法”实在是“姗姗来迟”。第二，正由于我国预算法规定了部门预算，那么最后提交人大审批的就应是以部门预算为组成部分的政府预算草案，可在现行部门预算实践中，似乎情况并非如此。2000年开始试编部门预算时，是将中央预算草案连同四试点部门的部门预算一起提交人大审议的。而到了2001年，这个数字增加到26个中央部门预算。但不难发现的是，部门预算草案似乎仅是以功能分类的中央预算草案的一种“附带”，发挥的是中央预算“明细表”甚至“参考资料”的作用，而非其组成部分。这种做法可以说与国际通行的部门预算制度大相径庭。通过对世界各国部门预算制度的考察，我们可以发现部门预算通常都是作为中央预算草案的组成部分而存在的，如加拿大的联邦预算就由24个部门预算组成；意大利的政府预算则包括内阁、财政部、国库部、教育部、外交部、内政部、建设部、社会保障部、工商部、卫生部、运输和航海部、文化活动与财产部、环境部等23个一级预算单位；而匈牙利的国家预算甚至包括1515个中央单位。[5]

现行部门预算的这种被“排挤出局”的状况直接导致其所谓的接受人大审议只能是一句空话。我们可从近几年人大审议中央预算草案的流程中窥出以下端倪：首先，规定财政部以部门预算为基础，汇编中央预算草案；其次，提交人大“审议”的却是预算报告、按政府预算收支科目编制的预算草案及部门预算草案；再次，人大“审批”中央预算，同意预算报告；最后，财政部门批复各部门预算。可见，部门预算与中央预算草案在人大监督所给予的“待遇”上迥然有别，前者仅是“审议”，而后者却是“审批”。我们应该不会忘记预算法第12、13条的内容，即规定各级人大只“审批”本级政府预算，而“审议”下级地方总预算。虽然仅为一字之差，所体现的内涵却完全不同。“审批”中包含着“批准”这一实质性内容，使人大的监督落于实处；而“审议”仅侧重于“审查”，对其法律后果并无实质影响。也正由于部门预算的上述“参考资料”特性及缺少人大监督的“关爱”，才造成了目前部门预算改革实践陷于“雷声大、雨点小”，甚至“面目全非”的无比尴尬境地。

（二）观念上的误区

部门预算立法上的上述模糊状态，以及现行部门预算所依赖之政策的不稳定性及缺乏权威性，直接导致部门预算实践中的无法适从。缺少了法律这盏“引航灯”，部门预算改革会在实践中偏离航向也就不足为奇，并因而滋生出许多错误思想更不在话下。

1.对部门预算改革的必要性认识不足

对编制部门预算的意义，财政部副部长楼继伟将其概括为“顺应《预算法》的要求；有利于全国人大及其常委会履行对财政预算的审查和监督；使中央预算透明度提高，有利于预算编制的公开、公平、公正；有利于强化预算观念，提高预算管理水平；为了贯彻落实党中央、国务院依法治国的方针。”[6]有学者则认为部门预算改革“加强了政府预算的计划性、加强了政府预算的归一性、提高了政府预算的集中性、增强了政府预算的公开性、增强了政府预算的法治性”。[7]还有学者认为部门预算体现了“效率、公平、规范、透明”[8]的原则。上述观点都可谓十分正确，体现了部门预算改革对改进传统政府预算的直接功能，但其主要侧重于对重要性的宣扬，却都没对部门预算制度产生的必要性及其深层次理论基础做出阐释。

笔者认为，进行部门预算改革的最根本的原因即是公共财政的需要。公共财政理论来源于西方财政学，以市场经济基础上的公共需要和市场失灵为逻辑起点。而可以满足公共需求的物品是公共产品，但却不能通过市场定价交换的形式予以供应，只能由国家来提供。这种为了提供公共产品而进行的公共收入、公共支出活动，就是公共财政的应有之义。我国对公共财政观念的引入已成为必然趋势，财政学界对公共财政的讨论也如火如荼，更结合中国国情提出了社会主义市场经济体制下的公共财政理论。可以预见的是，在我国逐步推行的财政体制改革的进程中，公共财政理论必将发挥理论源泉和立法总纲的巨大功效。但对于部门预算制度却仅将其视为对先前以收入按类别、支出按功能标准编制的传统政府预算的一种修正手段，却不从公共财政理论中汲取营养，实为“一叶障目、不见泰山”。可以说公共财政理论的兴起呼唤着部门预算改革的出现，而编制部门预算的初衷就是使所有的政府收支大体上都纳入预算，促使各级预算逐步公开化，初步实现从预算的制订到执行到完成到审查决算都处于公众的监督之下，这对于构建我国公共财政理论的基本框架同样有着至关重要的意义。“部门预算改革是财政公共化改革的关键步骤，对于我国财政和经济的全面变革，都将起着无可衡量的作用。目前财政进行的部门预算改革，就是扎扎实实的构建公共财政基本框架的实质性举措。”[9]

2.部门预算改革的指导思想有误

当前部门预算还存在这样一种错误倾向，即认为部门预算实质是将预算支出切块分割到各部门，由各部门自由分配。[10]该认识实质上是“一级事权一级财权，财权与事权相统一”思想之体现。但该思想应适用于政府间的财政关系，却不适合一级政府内各部门之间的财政关系。在当前的财政体制下，预算分配权除了由财政部门拥有外，国家计委、国家经贸委、科技部和国务院机关事务管理局等部门也有相应分配权，而这显然不符合部门预算制度之要求，只会给部门之间的财政关系造成混乱。因此，我国有学者建议，应将“财权与事权相分离”[11]确定为此次部门预算改革的指导思想，可谓十分正确。

按照部门预算制度的合理预期，财权应该集中到政府财政部门手中，再由财政部门向各事权部门统一批复，这样不仅便于减少现行有预算分配权的部门之间的协调成本，由财政部门统筹财权也有利于其发挥对各职能部门预算活动的监督作用，可谓一举两得。如果一级政府内部预算分配权处于分散状态，则是预算职能配置混乱的具体体现，同时也是形成不规范的部门间财政关系的重要原因。只有以“财权与事权相分离”为指导思想，部门预算制度才能摆脱财政体制上的约束，通过详细确定和规范部门及其下属单位预算支出项目和支出内容，全面发挥财政分配资金的职能作用，逐步改变目前在很大程度上存在的把资金切块给各部门自行分配使用的状况。

3.重一般预算，轻基金预算

一般预算和基金预算是部门预算制度的特有分类方法，其区别于现行经常性预算和建设性预算之分类的复式预算，也区别于1995年《中华人民共和国预算法实施条例》第20条所规定，但未普遍实施的“政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算”之分类。可以说一般预算和基金预算是部门预算的特有分类方式，也体现了部门预算的科学性所在。其不像经常性预算和建设性预算之分类，存在政府职能不清、分类较粗、甚至相互交叉之弊病。也不像“政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算”之分类，无法全面体现公共财政之要求。一般预算与基金预算之间，应是一种有机统一，互为联系的关系。

但由于基金预算是针对特定的收支项目，具有专款专用的特性，又不具有一般预算的经常性收支属性，通常导致在预算的管理中对部门一般预算支出的管理相对较严，而对部门基金预算的管理相对较松之情况。我国有学者通过对河南省部门预算制度的考察发现即可印证上述现象。[12]不可否认的是，我国财政历来贯彻“先吃饭、后建设”的原则，在部门预算改革中也不断强调要重视“基本支出预算”，但这并不能成为我们忽视基金预算的当然借口，对一般预算和基金预算的厚此薄彼实属不该。

4.对零基预算认识有误

所谓零基预算，是美国企业界20世纪60年代初采用的一种财务管理形式，指对所有可能的项目进行评估并判断它们的优点，然后在微观过程的基础上综合出预算方案。主要操作流程是：首先要求各基层预算单位每年根据下达的计划，重新编制预算，并要求提出改善可能多的方案，进行择优选择；其次由上级主管部门对基层预算单位上报的方案，必须进行认真的审查评估，并提出意见供下级单位作为根据以选定最优的方案；最后下级单位结合上级提出的修正意见，编制详细的执行预算。

可见，零基预算法的核心是重新评估备选项目，其主要注意力应集中于评估项目的效率与效益，评估不同的努力水平。而我国对“零基预算”概念的理解却不同，将“零基预算”理解为“没有基数”的预算，一切从“零”开始，重新核定每一项支出。这种理解是把它作为一种控制、削减预算的工具。[13]试想一下，将旧有的预算编制经验全部推倒重来，是一项多大的资源浪费，这绝不是部门预算的应有之义，更非我国现行本就负荷颇重的预算编制队伍所能承受。如果非要强行实施，不仅是对零基预算法的曲解误读，更有可能造成实践中“上有政策下有对策”、“换汤不换药”现象的抬头。所谓“从零开始”的真正含义应是集中力量改进那些已经被证明不适宜的项目，所以有些确实是从“零”开始，而有些则是继续执行，只是做一些修正。由此可见，实践中对“零基预算”概念的理解只是停留在浅层次，未领会其实质。

（三）方法上的落后

部门预算虽于法有据，但如前文所述长期以来并未得到施行，因而说当前的部门预算改革乃是我国财政预算体制改革中的一项新鲜事物一点不为过。既然上无规范的法律导引，又有观念上的误区作祟，仅靠财政部每年下达的笼统“通知”和近几年一些近乎“头痛医头、脚痛医脚”的规范性文件来带动这项改革，无异于“摸着石头过河”，在实践中会出现许多不规范的操作也就可想而知了。

1.部门预算中专项资金项目尚未建立起完整的评估机制。按照惯例，在专项资金项目上，先由财政分配预算经费，再由管理这些资金的部门落实到项目和具体的执行部门。由于编制部门预算的时间较紧，许多项目还未经过专家审定和招标投标就按文件和纪要安排了预算，导致一部分资金在年初的部门预算里落实不到部门和具体项目，对部门预算的严肃性和科学性造成了负面影响。

2.部门预算的政府审批不科学。财政部门在审批预算时，由于缺乏对执行部门所编预算项目计划的有效评估，又不可能对部门所报项目按照轻重缓急逐项进行调查论证，只能一味在金额上加以控制。这样极易出现两个极端：一是一些部门因为资金不足，频频申请追加预算；二是一些部门为了多要资金而巧立名目，从而导致挤占挪用现象的屡屡发生。

3.部门预算公开性不强。通过对近几年预算公布情况的考察，我们可以发现中央和地方的部门预算全貌没有被公诸于众，仅仅公布几个收支大类的预决算总数字及大量的文字说明，极度缺乏透明度；而且公布的数据不包括预算外和制度外部分。无怪乎有学者认为“我国的部门预算列示的数据不够详尽，也没有项目绩效情况的预测信息，只相当于美国预算报表体系中的收支总额及经费明细用途报表”。[14]

（四）体制上的障碍

预算是政府财政收支的明细表，相应财政体制、部门设置、资金统筹的状况都会对部门预算的实施产生影响。我们必须认识到在当前实际的经济生活中，政府职能很不明晰，各部门的职能和事权存在交叉重叠现象，一方面它没有及时退出竞争性领域，另一方面又进入了其它公共服务领域。而我国当前的部门预算改革是在政府机构改革尚未取得实质进展的情况下展开的，部门职责不清，人员编制不合理，部门资产管理收费情况不清，这些都给部门预算改革成功设置了不少障碍。

1.政府机构设置的制约。在旧的财政体制下，财政部门内部按支出科目及功能划分各业务机构，一个主管部门和单位需要编制多个预算，对应上报财政部门多个职能机构。尽管在部门预算制度的规范下该体制得到改进（分别设立预算科和国库科），但财政部门对于机构调整仍然没下发统一规定，造成各地的无法适从。而某些原来有资金分配权的部门仍以各种理由掌握着手中的权力，比如已列入部门预算的 “基本建设支出”、“科学事业费”、“科技三项费”、“行政管理费”等的分配权和管理权仍在财政部门之外，其中基本建设预算由计委负责，科研经费预算由科技部负责，行政单位的工资和经费预算由国家机关事务管理局负责，这些有预算分配权的部门仍与财政部门一起审核预算建议数和下达预算控制数。

2.部门既得利益的束缚。部门预算是部门所有收入和支出活动的全面反映，有效地约束了财政部门在支出安排上一手遮天的随意性。以前作为各职能部门自收自支、俨然“小金库”的预算外资金也必须纳入部门预算，又对职能部门的现行利益造成损害。部门预算制度推行的阻力可想而知。

3.政府及财政部门行为不规范。长期以来，在计划指标的编制上长官意志盛行、随意性过大的问题并未真正解决，表现在预算执行部门法律意识和预算管理意识不强，造成预算追加和调整频繁。此外，中央新政策的不断出台，使预算执行缺乏稳定性尤其影响了地方财政的支出安排，也是造成预算追加和调整频繁的因素。

（五）技术上的制约

1.现行预算科目设置和预算支出标准不合理。这表现在现行绝大部分款级科目与部分类级科目是按行政事业单位、机构，而非按资金使用的目的和性质划分的，这是我国国家预算制度上残存的典型的计划经济色彩的体现。[15]此外，我国现有的预算支出标准也十分陈旧，与当前的实际情况严重脱离。

2.公用经费与专项费用的划分标准尚无明确的制度规定，主要表现在列入预算项目的公用经费额度在不同的部门、不同的地区、不同的用途、不同的固定资产之间不同，分类额定困难较大。而项目支出的核定如业务费、修缮费、设备购置费等由于有较大弹性，统一的标准尚难以科学地界定。[16]

3.部门预算的报表体系不甚严谨。财政部在设计2000年中央预算编报程序时，共列出18张表格，包括收入预算总表、支出预算总表、财政拨款支出预算总表、收入预算表、支出预算表、人员经费支出预算表、公用经费支出预算表、行政事业专项支出预算表、基本建设支出预算表、其他生产建设性支出预算表、事业发展支出预算表、财政拨款支出预算表、预算外资金支出预算表、纳入预算管理的政府性基金收支预算表、行政事业性收费和政府性基金以及其他预算外资金收入预算表、单位人员情况基本数字表。[17]但由于涉及面广、工作量大、时间紧、任务重，这些表格之间的逻辑关系设定得还不够细致，有些表格也较复杂。

4.技术手段落后。由于目前的预算科目体系是按照功能进行分类的，各部门在预算编制过程中要按现行预算科目体系编制部门预算，再加上二级预算单位很多，工作将非常繁杂。而我国政府机关缺乏成熟的计算机软件系统，涉及部门预算的相关单位又未实现全面的计算机联网，仅靠手工操作来完成编制，工作量的巨大不难想象。