第一，应明确实行“收入按类别、支出按部门、部门以下再按功能及经济性质设置款、项科目”的中央预算科目体系。尽管我国《预算法》第4条规定：“中央政府预算由中央各部门（含直属单位）的预算组成。”但该条款具有模糊性，极易引起歧义。且不论收入按类别、支出按功能分类的传统政府预算对该条款的漠视与践踏；即使是试编部门预算的这几年，部门也只是作为款项等二级预算科目而存在，部门预算甚至只是中央预算草案的一种“附属”。因而，不仅要在《部门预算实施细则》中规定新的预算收支科目，更应在《预算法》中予以明确。

第二，修改《预算法》第19条之“预算收入”的内容，将预算外收入“冠冕堂皇”地列入“预算收入”之范畴。尽管我们对预算外收入的界定一直都是“财政资金”，但现行预算法制却将其分割在外，使其“另类独行”。如果在《预算法》中做出归并预算外收入的权威规定，可以说是我国财政预算体制改革中的一个具有划时代意义的“里程碑”。

第三，修改《预算法》第25条之“基数增长法”的规定，明确政府预算按部门编制，采用零基预算方式。当然《预算法实施条例》第16—17条有关“基数增长法”的规定也应予以修订。

第四，按照我国《预算法实施条例》第24条第1款的规定：“国务院于每年11月10日前向省、自治区、直辖市政府和中央各部门下达编制下一年度预算草案的指示，提出编制预算草案的原则和要求。”尽管编制部门预算的“二上二下”之程序各有相应时间要求，也在近几年部门预算改革中予以实施，但在《预算法实施条例》中却仅反映了“一下”的时间要求，使得其它环节于法无据。因而应对上述条款予以补充，使其能客观反映部门预算编制程序之全貌。

第五，加大部门预算的透明度。“政府预算法治化的实质，是全体社会成员对政府行为的约束、规范与监督。”[①]因而提高部门预算的透明度，将各部门的所有收支（当然应包括某些例外情况）对社会公开，不仅是世界银行和国际货币基金组织等世界性经济组织对各国提出的一个共同要求，更是我国部门预算制度发展完善的必经之路。“强调部门预算透明度是政府廉明的一种保障，也是促进政府预算效率的一个必不可少的要求，是政府负责任的一种信号，是政府对市场主体地位认可的一种表现，它肯定了公众对政府预算的知情权，为公众监督创造了条件。”[②]针对部门预算透明度的提高要求，笔者建议应在预算法中规定政府部门公布预算的时间、程序、内容以及相应的法律后果。

最后，《预算法》应针对部门预算建立分项审批制度，以使部门预算的人大审批工作落于实处。长期以来，我国政府预算的人大审批环节是学界公认的“弱项”，由于相关法律条文规定简单、政府预算长期编制较粗、人大会议制度的期限限制以及人大代表素质的参差不齐，使我国政府预算的人大审批制度流于形式，不仅不能很好地发挥人大监督之功效，甚至不及政府监督预算功能之一二。而在推行部门预算改革的这几年，由于前文所述之原因，人大仍然仅在形式意义上“批准”中央预算草案，可部门预算甚至连这种象征性意义的“批准”都没有，至于对部门预算的有效监督更是徒呼奈何了。部门预算之所以要求编制综合性预算，将预算内外收入都纳入预算管理，最根本的目的就是使预算的科学性和透明度大为增加，从而便于人大发挥审查监督之功能，并进而形成科学编制——人大监督——便于执行之良性循环。如果前述部门预算改革之美好设想都能成为现实，却偏偏在预算审批环节“掉链子”，岂不是虎头蛇尾，使部门预算改革功亏一篑？因而，针对部门预算的要求适时改革我国现行的预算审批制度已成为当务之急。

至于如何完善我国的预算审批制度，1999年12月25日第九届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议通过了一个《全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定》，该“决定”从预算编制、初步审查、超收监督、资金调剂、调整审查、加强审计、执行监督及备案制度等方面做了原则性的规定。但正因为这些规定过于原则抽象，虽然该“决定”法律层次较高、涉及面较广，但仍未对预算审批制度之深层弊病做出根本性的改进。倒是有不少学者对预算审批制度的改革提出了中肯性的意见，如有学者建议“在部门预算编制过程中，政府可邀请人大财经委领导参加预算编制审核委员会的工作，建议、邀请人大财经委参与年度预算编制审核的全过程，尽可能使预算编制和初步审议同步进行”[③]；也有学者专门针对预算初审提出了“保证初审时间、明确初审内容、扩大初审主体、明确初审结果及重视初审前调研”[④]等意见；还有学者甚至提出了政府预算未获通过的法律后果[⑤]。

综观上述意见，都可谓十分正确，但局限性在于仅侧重于在现有预算审批之框架内进行小规模的改进，仍然未对预算审批制度进行根本性改造。笔者建议只有在预算法中确立分项审批制度，才能从最大程度上促进部门预算的改革工作。所谓分项审批，是指预算审批时，根据开支的部门性质将全部预算草案分解为若干个预算审批议案，由人大代表分别对各个议案投票表决。分项审批制和我国传统的综合审批制相比有着无可比拟的优势。第一，消除预算草案局部不合理对整体效果的负面影响；第二，消除人大代表行使预算否决权的担心及顾虑；第三，赋予人大预算审批制以强有力的后盾保障；第四，促使预算编制部门优化预算草案，科学合理地编制预算。笔者在前文建议改革我国现行的预算收支科目，实行以部门为一级预算单位的提法也是为推行分项审批制作好铺垫，毕竟对各部门预算进行分项审批总比对各项支出功能进行分项审批要更为科学合理。

当然有人会对分项审批制在我国的有效施行提出怀疑，如现行人大审批政府预算的期限较短、该制度程序繁琐、人大代表的素质参差不齐等等。但相较于上述程序性方面的落后，从实体性方面改进预算审批制度的脚步是不可阻挡的，而上述缺陷也可以通过对人大制度的改革予以完善，不能成为否定分项审批制的当然借口。具体到我国预算法，应明确规定在人大审批环节，人大代表应对政府预算下的各部门预算进行分项审批，并分别予以投票表决。一旦发生某部门预算被否决的后果，其它部门预算的效力不受影响，该被否决的部门预算应由人大主席团提出不批准预算的决议案、发回原编制部门重新编制、并赋予原编制部门以异议权。若再次编制的预算仍未获得人大批准，可借鉴台湾“预算法”第54条之规定，“预算收入部分暂依上年度标准及实际发生数核实，预算支出则原有支出按已获授权之原订计划或上年度执行数予以核实，新增支出俟本年度预算完成审议程序后始得动支。”

2.《国家金库条例》和《国家金库条例实施细则》的修改

作为我国财政体制的重要一环，国家金库在政府预算的收支活动上扮演着出纳的角色，上述法规更是对预算的实际执行产生重要影响。但上述法规毕竟是上个世纪八十年代的产物，规定陈旧不说，与新兴的部门预算制度也存在许多冲突，亟须修正。为此在2001年，财政部和中国人民银行联合印发了《财政国库管理制度改革试点方案》，按照公共财政的发展要求，建立了包括国库单一账户、零余额账户、预算外资金财政专户、小额现金账户及特设专户在内的国库单一账户体系，并对预算收入收缴程序及预算支出拨付程序予以了规范，还规定了相应配套改革措施。

可以说该“方案”的出台在我国具有重要意义：第一，在《国家金库条例》颁行十多年来第一次以规章的方式对国库收支体制提出了改革意见；第二，建立了国库单一账户体系，使我国的国库收支工作趋向科学合理；第三，体现了发展社会主义市场经济条件下公共财政的流行趋势；第四，提出了部门预算改革的有益意见，体现了二者的紧密联系。实行国库集中支付制度是部门预算的必然要求，一方面财政部门可以全面掌握各部门的预算执行情况，加强对财政资金支出过程的监督管理，提高财政资金的使用效率和效益；另一方面，通过对掌握的充足信息进行分析，有利于修改部门预算定额，为编制下年度部门预算奠定良好的基础，也为实现统一的宏观经济管理目标提供依据。

但该“方案”的不足之处也是显而易见的。正如该“方案”在篇尾所规定，其“实施步骤和时间”为“2001年由国务院确定几个有代表性的部门率先进行财政国库管理制度改革试点，地方可根据本地情况自行决定改革试点时间和步骤；在总结经验、优化和完善方案的基础上，2002年进一步扩大改革试点范围。”可见，该“方案”的立法定位仅为一过渡性规章，只有对《国家金库条例》和《国家金库条例实施细则》进行相应的修改，才是完善我国国库体制改革的根本所在，

此外，正如前文所述，笔者对现行国库单一账户体系的设置存有疑问。既然部门预算改革的目标就是部门统管所有收支，将预算外收入纳入预算管理，预算外资金就应如同一般财政资金一样纳入国库单一账户则可。为何还要在商业银行单设预算外资金财政专户？这种做法必然会对部门预算改革产生阻碍，造成如下不利后果：第一，易模糊预算外资金的财政收入之属性，各单位通常将其视为己有；第二，仍然没有切断有预算外收入的部门与预算外资金的收支联系；第三，支出管理不健全，不能有效监督财政返还收入的经费支出；第四，对于预算外资金的管理处于财政部门、计划部门、物价部门、审计部门和银行多头管理的无序状态,看似管理严谨缜密,其实没有一个部门真正地负责；第五，削弱了政府利用财政资金调控社会经济发展的能力。更有学者将预算外资金财政专户储存的做法视为“思维定势僵化”[⑥]之恶果。

可能有学者会将该“方案”看作一个渐进式的改革方案，强调改革目标的逐步到位；[⑦]也会有人将预算外资金财政专户仅作为一过渡性产物，强调其避免不了被最终撤销的命运。但无论如何，仍沿袭传统体制将预算外资金专户设在商业银行，仅仅将一些分散账户予以撤销，并未从根本上达到改革之初始目的：第一，我国各大商业银行正处在改制的历史进程中，尚自顾不暇，如何能期望其有效发挥作用？第二，各预算外收入部门有着与商业银行长期合作的“良好关系”，基于经济目的商业银行也不会干一些“吃力不讨好”之事；第三，将预算外收入分立于国库单一账户之外也不能体现部门预算改革的先进性之所在。

所谓国库集中支付制度的核心内容，应是政府在中央银行开立国库单一账户，将“所有”的财政资金存放在该账户中集中管理，不再分散拨给预算单位。首先，财政部应在中国人民银行开设国库单一账户，所有财政预算都逐步纳入政府预算统一管理；其次，清理预算单位银行存款账户，一个预算单位只能开设一个存款账户；再次，财政部门在商业银行开设的用于缴存预算外资金的财政专户应逐步取消，并入国库。最后，为准确核算、反映各支出部门的预算执行情况，财政部门在国库单一账户下按支出部门、资金性质等设立国库分类账户。《国家金库条例》及其《实施细则》只有反映了上述规定，才是与部门预算改革相契合的有力辅佐。

具体而言，针对现行的《国家金库条例》及其《实施细则》应作如下修改：第一，推行国库集中支付制度，建立国库单一账户，尤其应明确预算外收入纳入国库单一账户；第二，

改变《实施细则》中中央银行对财政资金的无偿管理办法，对财政性存款实行计息、汇款计费的有偿管理办法，以有效防止财政资金的积压、延解、挪用和流失，也可促使财政部门加强组织和管理预算收入的积极性，提高资金使用效益。第三，明确预算单位的开户管理权限集中在财政部门，预算资金的拨付应明确采用集中支付原则并确定管理权限等事项。第四，完善相关制度以涵盖国库管理的全过程，包括各级财政收入的征缴、收纳、报解、入库、支拨、退库，以及财政资金的账户管理，以明确财、税、库的责、权、利，从而保证国库单一账户制度改革的顺利实施。

三、部门预算的配套改革

尽管从法律构建上来完善部门预算制度是其根本途径，但相应的配套改革也可作为有利的辅助措施，发挥事半功倍的效果。正如前文所述，我国当前部门预算改革中的“体制上的障碍”及“技术上的制约”是我国财政管理体制的痼疾，非一朝一夕所能解决，也不是部门预算改革所能根除，需要各方的共同努力。对此我国有学者认为：“为了消除认识障碍、利益刚性调整的障碍、财政体制障碍，应提高领导认识，建立利益刚性渐进调整政策的条件、合理分工格局的条件及完善预算执行体系的保证条件”，[⑧]可谓十分正确。具体而言，我国部门预算制度的配套改革应从以下方面着手：

1.推行部门预算要与改进思想、提高认识、转变观念有机结合。部门预算是对传统预算管理模式的一次彻底变革，在各级地方政府推行的作用与意义非同小可，影响深远。又由于其对部门既得利益的打破及地方“小金库”的冲击，施行的难度不难想象。因而各地方政府在推行部门预算的过程中，应本着从大局出发的观念，促使相关部门及单位思想观念的尽快转换，也要适时采取相应措施，拿出切合实际的具体实施方案以及相应的督办检查制度和责任追究制度，扎实地将部门预算逐步推进到位。

2.进行组织机构和职能部门的配套改革，重新确定各单位机构设置、预算管理形式、人员编制和实有人数，打破原有的预算按功能由不同单位和有预算分配权的部门归口管理的旧体制，将预算分配管理权限统一于财政部，并促使财政部门内设机构根据部门预算要求进行调整。此外，财政部门要加强与各职能部门的沟通协调，特别是专项资金的使用，要定期征求各职能部门的意见，建立协商审核制度，及时将财政部门的审核结果反馈到各部门征求意见，以使预算更为完善和客观。

3.大力推行政府采购制度。政府采购制度是指各级政府为满足开展日常政务活动或面向公众服务的需要，在财政监督下，以法定的程序、形式和方法，从市场统一采购商品和劳务的制度。具体到部门预算制度而言，除了极少量出差报销的资金外，政府部门和公用事业单位的支出都可以通过财政集中竞购、集中供应的方式予以满足。而对大宗办公用品、办公设备和设施的购置，则必须实行政府采购办法，资金由财政部门划转，设备按预算分配，以提高资金使用效率。尤其要注意完善县级采购职能，完善政府采购的组织工作，由采购部门牵头采购工作，其它部门参与，并继续扩大采购范围。

4.改进和加强对部门预算的审计工作。[⑨]审计重点要突出“四性——预算执行的完整性、经费支出项目的一致性、执行财经法规纪律的严肃性、财务管理的公开性”和“五直达——单位预算外收入直达财政专户、人员工资直达个人账户、公用经费直达项目、采购经费直达供应商、专项业务经费直达项目法人单位”。审计内容则应包括预算收入的执行是否合理、预算支出的执行是否合理、部门预算执行是否严格按照“收支两条线”管理规定、审查政府采购制度执行情况。

5.提高部门预算编制人员素质，加大其培训工作力度；全面开发与部门预算直接相关并通用的计算机软件系统。目前财政部已设计和开发了“中央部门预算编报子系统”和“中央部门预算审核子系统”，并设计了部门预算专网，在编制部门预算的计算机改造进程中取得了重要的成果。笔者建议可在此基础上借鉴河北省部门预算改革之经验，将上述系统进一步细化为基础信息管理系统、预算编审子系统、预算指标管理子系统、总预算会计账务处理系统、预算执行监测分析子系统、工资发放管理子系统等有机组成部分。此外，应加快政府“上网工程”的进度，保证网络改造的技术支持。

6.顺应国库集中收付制度改革的要求，全面推进国库集中收付制度，建立国库地区网络结构，改变目前国库核算手工操作的模式，加快税款入库速度。建立健全全国银行清算系统，加快财政资金拨付的到账时间，提高国库单一账户清算业务的效率。

7.各级财政部门要推进归并预算外收入的改革进程，以“摸清底子”为基础，进一步加大工作力度；认真清理整顿行政事业性收费，对事业性收费要分析情况，区别对待；采取得力措施，加大票据监管的力度；加大对行政事业单位银行账户的清理整顿力度；在预算执行过程中以查促管，严格预算的财政监督。