土地督察机构“合法化”
土地专家指出，从法律层次看，《征求意见稿》出台后，应属于国务院行政法规。土地督察机构建立之初，只是依据国务院办公厅的文件，缺乏合法性基础。此次《征求意见稿》的核心，就是把国家土地督察机构的权力正式“合法化”。
按照中国的立法规则，国务院行政法规一般要经过国务院常务会议研究通过方可颁行。此次国土资源部就《征求意见稿》公开征求意见后，该草稿还须送交国务院法制办修改并征求意见，最后由国务院法制办提交国务院常务会议讨论。
《征求意见稿》总计5700余字，共分六章五十三条。该《征求意见稿》就国家土地督察制度的原则、督察机构和人员、督察职权的范围及其行使、相关法律责任等给予相对明确的规定。
根据《征求意见稿》，国家土地总监察、副总督察统一领导全国土地监察工作。而土地督察机构应当“充分运用信访、举报、新闻监督”等，建立和完善“土地违法违规问题的发现机制”，并利用高科技手段，“建立土地督察信息系统”。
《征求意见稿》指出，国家土地督察机构根据国务院的授权，“在法定权限内独立行使督察职权”“不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉”。但前提是“不改变、不取代地方政府及其土地行政主管部门的行政许可、行政处罚管理职权”。
《征求意见稿》还首次明确，“派驻地方的国家土地督察局根据工作需要，可以向其督察区域内的有关地区派出国家土地督察专员及其办公室”。专家指出，这意味着今后派驻地方的土地督察机构还可以向各省派驻土地督察专员，这实际上强化了土地管理部门的权力。
依照《征求意见稿》，国家土地督察机构的具体职权有：“向地方政府发出督察意见”“对违规的地方政府主要领导和直接责任人提出问责建议”“要求地方政府提供有关土地利用和管理情况”“查阅、复制地方政府有关土地管理的文件、档案和资料，开展实地核查、调查取证，并可以对有关证据先行登记保存”等。
但是，专家指出，《征求意见稿》赋予土地督察机构上述种种权力，但对如何约束和监督这些权力，规定并不明确。比如，《征求意见稿》只是笼统规定土地督察官员在开展工作时，“与被监察单位或者监察事项有利害关系的，应当回避”，并未明确不回避的法律责任。
与此同时，《征求意见稿》仅在最后用两条规定了对督察机构人员违法的处分。其中第51条规定，督察机构人员“违法行使职权，侵犯公民、法人和其他组织的合法权益，造成损害的，应当依法赔偿”。第52条则规定，督察机构官员“滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予行政处分。”
土地违法“行政问责”
据《征求意见稿》，土地督察主要有以下方式：一、督察省级政府和计划单列市执行中央土地政策的情况；二、督察依法由国务院和省级政府批准的土地审批事项；三、督察地方政府土地违法案件查处情况；四、督察有关行业用地的占补平衡、建设用地标准和土地供应政策执行、征地补偿安置落实等；五督察有关市、县土地利用规划和年度计划执行、耕地保护责任目标落实、土地供应和土地执法等行为。
该《征求意见稿》规定，督察机构根据地方政府土地违法违规的情节轻重，发出“督察建议”“纠正意见”“整改意见”“限期整改决定”等。对最严重的土地违法行为，督察机构将发出“限期整改决定”。
对督察机构发出的“纠正意见”，地方政府必须在30日内纠正并报告相应的派驻土地督察机构。对督察机构的“整改意见”，上述期限为60天。而对督察部门出具的“限期整改决定”，地方政府必须在三个月内整改到位，并报告国家土地总督察。更为重要的是“责令限期整改期间，暂停被责令限期整改地区的土地审批”，直至“整改验收合格”。
《征求意见稿》还专门规定了土地督察机构对地方政府及其领导的 “问责建议权”。 第44条规定，“县级以上地方政府主要领导和负有责任的领导人员依法应当承担行政责任的，派驻地方的国家土地督察局应当作出《国家土地督察移送通知书》，移送省、自治区、直辖市人民政府处理”。
需要问责的行为包括以下四种：一是“土地管理秩序混乱，致使一年度内本行政区域违法占用耕地面积占新增建设用地占用耕地总面积的比例达到15%以上或者未达到15%，但造成恶劣影响等其他严重后果的”；二是“发生土地违法案件造成严重后果的”；三是“对违反土地管理规定行为不制止、不组织查处的”；四是“对违反土地管理规定行为隐瞒不报、压案不查的”。
《征求意见稿》同时规定，国家土地总监察每年要向国务院提出年度土地督察报告。而“年度土地督察报告应当作为编制修改土地利用规划、下达土地利用年度计划和分配新增建设用地土地有偿使用费等的重要依据”。
专家指出，上述行为实际上在2008年5月29日国土资源部等四部委公布的《违反土地管理规定行为处分办法》就有相应的处分规定。此次又被纳入《国家土地督察条例》，一旦该法规获得通过，必然加大土地违法的行政成本，遏制地方首长的占地冲动。
土地学者则指出，在短期内，加大对土地违法的处罚会遏制地方首长的违法行为。但单纯的行政手段或强化问责制，并不能根本解决中国当前的土地乱象。长远看，应该着眼于政治体制改革，强化各级人大对地方领导的监督；同时尽快推进土地管理体制改革，改变现行城乡土地“同地不同权”格局。■