目    录

一、从超收收入看《预算法》的内在效力冲突

二、两种预算，两种理念：从政府管理的工具到管理政府的工具

三、收入预算的民主统制功能之弱化

四、支出预算论：逻辑错误还是理念更新？

五、支出预算论如何在《预算法》中体现？

六、结论

一、从超收收入看《预算法》的内在效力冲突

所谓预算超收收入，是指年终实际财政收入超过年初预算收入的部分。据统计，2004年中央财政收入比预算超收2537.71亿元，2005年中央财政收入比预算超收1619亿元，2006年中央财政收入比预算超收2600.77亿元，2007年中央财政收入比预算超收4199.02亿元，2008年中央财政收入比预算超收1080.2亿元，2009年中央财政收入比预算超收704.23亿元。[①]2000-2009年在财政部编制的预算草案中，全国财政收入预算增长分别为8.4%、10.3%、10%、8.4%、8.7%、11%、12%、15%、14%、9.8%，而实际增长达17.6%、22.2%、15.4%、14.7%、21.4%、19.8%、24.4%、32.4%、19.5%、11.7%，除08、09年外，预算增速与实际增速误差达一倍左右，超收收入年均也在3000亿元左右。[②]可见，预算执行的结果产生大量超收收入，已经是中国财政领域一个普遍的现象。

客观来说，预算超收或短收都是正常现象。毕竟，预算只是一种事先的估算，不可能做到百分之百准确。但是，像中国这么大规模的预算超收，却又是一种不正常的现象。特别是，如果对超收收入的使用没有任何约束，可以任由政府自由裁量和支配，将大大降低政府资金使用的规范性，与预算所体现的财政民主和法治理念背道而驰，同时还会激励政府人为地降低预算的准确性，千方百计增大超收收入的规模，用超收收入超支，以逃避立法机关的审批和监督。因此，无论是从规范政府行为的角度，还是从防止资金浪费的角度，或者从增加财政透明度的角度，这种情况都是不正常的，需要有效的对策予以解决。

预算超收问题曾经引起学界的高度重视。学者们往往立足于问题产生之原因、着眼于问题之解决来展开探索。大多数学者的观点认为，预算本身编制的不科学性、审查监督的流于形式，客观上现实经济情势波动、突发事件发生，主观上收入压力型政绩评价机制、政府为扩大超收资金自由支配权而有意低估，等等，都是预算超收收入的发生原因。而要解决这个问题，一方面，需要强调预算编制环节的制度建设，强化立法机关对财政预算的约束，从源头上减少预算超收收入的数量，另一方面，对既已产生的预算超收收入，必须强化立法机关的审批监督，并通过特别预算加强对超收收入的管理。[③][④]

和前文所列的视角不一样，本文所关注的是，从预算超收收入这个话题中，可以观察到我国预算法中的一个结构性问题，即收入预算的法律效力问题，以及由此所引发的预算审批的尴尬之处。预算超收收入之所以成为问题，是因为收入预算本身的问题，还是因为它会影响到预算支出的管理？财政预算是预算执收部门组织财政收入的依据吗？如果实际收入超过或者不足财政预算，是否构成一种预算违法行为？在政府管理的层次上和民主统制的层面上，收入预算的作用有什么不同？收入预算一定要经过立法机关的批准吗？对这些问题，有必要先从收入预算的法律效力开始分析。

我国《预算法》第九条规定，经本级人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得改变。而这里所谓的“预算”，应该既包括支出预算，也包括收入预算。这是因为，在《预算法》所规范的预算流程中，从预算编制、预算审批到预算执行和决算，预算收入都是重要的内容。预算职权部门不仅要编制收入预算，而且要执行审批通过的预算，组织预算收入。以上内容似乎说明，收入预算经过立法机关审批通过之后，也应该具备一定的法律效力。既然收入预算“非经法定程序，不得改变”，预算执收单位应该按照预算的要求，不折不扣执行预算确定的收入总额。多收或者少收，都可能违反收入预算。按照这个逻辑分析，预算超收收入岂不是不应该存在？答案似乎不言自明。

可是，《预算法》第四十五条又规定，预算收入征收部门，必须依照法律、行政法规的规定，及时、足额征收应征的预算收入。《税收征收管理法》第三条也规定，税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税，依照法律的规定执行；法律授权国务院规定的，依照国务院制定的行政法规的规定执行。可见，预算执收单位组织财政收入时，并不是依据立法机关通过的收入预算，而是依据相关的法律和行政法规。正是因为如此，才有可能造成实际收入超过预算，形成超收收入的现象，或者实际收入达不到预算的额度，出现预算短收的现象。而无论超收或短收都属于正常，执收单位无需承担法律责任。既然预算对收入不产生约束力，立法机关审批收入预算的意义，就是一个值得审视的问题了。

从这个问题开始，本文先着手探索预算的两种功能，即政府管理层面的功能和民主统制层面上的功能，说明收入预算在两个层面所起的不同作用。在此基础上，本文试图论证，从财政民主统制的角度出发，收入预算的功能呈现弱化之势，可以考虑取消立法机关对收入预算的审批。通过这种设计，本文意在突出支出预算的作用，加强对政府财政支出的控制，实现预算民主统制的真正价值，解决中国国目前财政支出约束不够的问题。此外，如果预算的理念要做调整，必然会影响到《预算法》中的规则设计，例如，收入预算的编制是否照常进行？收入预算报送立法机关审查？支出预算的民主性如何凸显？等等。本文对这些问题都将有所涉及。

二、两种预算，两种理念：从政府管理的工具到管理政府的工具

从形式上看，预算按照一定标准将财政收入和财政支出分门别类地列入特定表格，使人们清楚地了解政府的财政活动，其功能首先是反映政府的财政收支状况。但从实际内容来看，预算编制是政府对财政收支的计划安排，预算执行是财政收支的实现过程，决算则是预算执行的总结。因此，预算反映政府活动的范围、方向和政策。[⑤]不过，以上表达的都只是预算的工具效应，即预算帮助政府实现其职能的作用。而在现代社会中，预算还具有民主统制的功能，体现了人民对政府活动的监督。因此，从价值理念的角度来把握，预算可以分为政府预算和代议制预算两个层面。前者体现了预算作为“政府管理的工具”的功能，后者体现了预算作为“管理政府的工具”的功能。

政府预算由来已久。我国周朝的“九赋九式”制度，就是一种收支对口、量入为出的财政计划，体现了政府预算的雏形。[⑥]政府可以通过预算收支安排自己的活动，实现管理各部门、下级政府的职能，提高财务行政管理效率，并通过预算的公共资源配置机制，实现调节宏观经济和维护社会稳定的职能。作为“政府理性管理的工具”，预算的主体是政府，科学和效率是其追求的目标。通过财政预算的作用，可以实现政府活动的科学性，提高政府行为的效率和质量。政府如果没有财政收支计划，意味着其没有明确的施政纲领，政府活动就会陷入混乱和无序。所以，无论是粗还是细，无论是年度性的还是长期性的，一个政府要想获得稳固的执政基础，财政预算的作用不可或缺、无可替代。

另一方面，在代议制预算层面上，预算又是人民“管理政府的工具”，具有民主统制的价值。所谓“管理政府的工具”，是指人民（具体表现为代议制机关）通过预算支配和控制政府财政收支活动，对政府收支行为予以事前审查、事中监督、事后追责，建立起控制政府财政权之完整的、系统的约束机制，进而划定政府职能的范围和边界。从这个意义上说，预算是控制和约束政府的工具、方法与技术。作为“管理政府的工具”，预算的主体是人民或代议制机关。代议制机关主导预算过程，可以实现对财政行为的民主统制，将其纳入到人民主权、人民意志的控制之中。所以，预算是一种民主统制的工具，具有民主价值。

从政府管理的角度看，量入为出是一个基本的要求。无论是以收定支还是以支定收，都必须考虑到收入的现实规模以及增长前景。因此，政府必须对来年的收入情况进行预测，并据以确定开支的规模和方向。即便没有发展到民主统制的阶段，政府无需向立法机关报送预算，供其审批，从政府管理的效率和科学性的角度，收入预算也是必要的。从预算审批的角度看，立法机关要确定预算支出是否合理，也必须参考收入预算的情况。预算收入高于预算支出，或者预算支出高于预算收入，都不是正常的财政现象，必须通过特别方式予以处理。因此，一般情况下，财政预算都分为两个部分，一部分是收入预算，另一部分是支出预算。不仅如此，预算法通常会有收支平衡的要求，这样更需要对比收入和支出，才能得出收支是否平衡的结论。

从这个意义上说，无从是作为政府管理的工具，还是作为管理政府的工具，预算在形式上似乎没有任何区别，都必须包含收入预算和支出预算两个部分。从内容上看，政府本身要追求预算的科学和效率，让预算尽量贴近现实，提高预算执行的准确率，实现政府的各项计划。而这些本身也是立法机关审查的重要内容。因此，政府预算和代议制预算的区分，似乎只是理念层面的事情，在财政预算实施的各个阶段，并没有太多的现实意义。政府编制收入和支出预算，向立法机关报送审批，立法机关既审批收入预算，也审批支出预算。预算执行的时候，收入和支出也都是重要的考核指标。上述过程看起来环环相扣，似乎没有任何不妥的地方。不过，如果观察一下国有资本经营预算的例子，就会发现二者确实存在一些理念上的差异。而正是这种理念差异，左右着预算的基本价值和品格走向。

在中国目前的预算实践中，既存在作为政府管理工具的预算，也存在作为管理政府工具的预算，国有资本经营预算是一个很典型的例子。在《企业国有资产法》生效之前，根据《国务院关于实行国有资本经营预算的意见》，[⑦]各级政府要试行国有资本经营预算制度，由财政部门会同国有资产监管机构编制国有资本经营预算，报本级政府审批。中央本级国有资本经营预算从2008年开始实施，2008年收取实施范围内企业2007年实现的国有资本收益。2007年进行国有资本经营预算试点，收取部分企业2006年实现的国有资本收益。各地区国有资本经营预算的试行时间、范围、步骤，由各省、自治区、直辖市和计划单列市人民政府决定。按照本文的理解，在这个阶段上，国有资本经营预算限于政府层面，无需接受立法机关的审批和监督，因而只是政府理性管理的工具。

确实，各级政府为了提高管理水平，提升财政收支的科学性、合理性，对国有资本的收支预先作出计划，这是政府管理越来越成熟的表现。不过，政府自己编制预算，自己审批预算，自己执行预算，与现代社会中民主法治原理相悖，因此这种状态只能作为过渡阶段，不能持续太久。到了2009年5月1日，《企业国有资产法》开始施行。该法第六十条即要求，国有资本经营预算按年度单独编制，纳入本级人民政府预算，报本级人民代表大会批准。可以说，从国有资本经营预算报送立法机关审批开始，这种预算就从政府预算上升到了代议制预算的层面。通过预算审批这个环节，人民才可以通过自己选举出来的代表，对预算的内容进行审查，对预算是否可行进行评价，对是否同意预算进行投票。

从国有资本经营预算这个例子可以看出，同一种预算在不同阶段代表不同的理性。在政府管理的阶段，预算是一种技术性工具，是政府管理的一种手段。相比没有预算的状态，国有资本经营预算制度的推行，可以有效提升政府对国有资本收益的管理水平。即便预算编制、审批和执行也通过法律来规范，但是其目的仍然着眼于效率，是为了让政府把事情管理的更好。这种理念古已有之，今天仍然很重要。但是，从民主和法治的眼光看，这并不是一种先进的理念。为了实现人民对预算的控制，实现政府为人民服务的职能，人民必须参与预算审批，通过代议制投票的形式决定预算是否通过。只有到了这个阶段，预算的民主统制功能才能真正发挥出来，使预算成为人民管理政府的工具。

因此，在现代民主法治社会中，预算的主流理念是民主统制，是人民通过代议制的形式“管理政府”，实现对财政权的控制和制约。概一国之法治,莫重于规范国家权力的运作，限权之关键,首当是对国家财权的掌控，而控财之要义,则在于支配‘国家钱包’的预算。[⑧]但是，在代议制预算层面，收入预算与支出预算面临不同的定位。支出预算具有民主控制的功能和价值毋庸置疑，政府必须按照审批通过的预算进行财政开支。而对于收入预算而言，它能起到限制政府财政收入权的作用吗？在对收入实行民主控制方面，财税法律和法规已经在发挥着作用。如何处理好两种民主控制程序的效力，成为预算法上一个不得不面对的问题。