三、收入预算的民主统制功能之弱化

财政收入是政府行政的物质基础，古今中外概莫能外。在现代国家中，政府获取财政收入的来源很多，如税、费、地租、罚没收入、国有企业利润等。以我国中央政府为例，2009年，其财政收入为39412.69亿元，其中，税收收入为33364.15亿元，占总收入的84.65%；一般预算中的非税收收入为2551.56亿元，占总收入的6.47%；政府性基金收入为2508.28亿元，占总收入的6.36%；国有资本经营收入为988.7 亿元，占总收入的2.51%。[⑨]非税收入和政府性基金收入的主体是行政收费，其中也包含着国有资产收入，如石油特别收益金等。地方的收入结构与中央基本相同，只是收入形式有所区别而已。

每一种财政收入形式的法律依据是什么？是经过立法机关审批通过的收入预算，还是相关财税收入方面的立法？《预算法》对这个问题已经做出了回答。《预算法》第四十五条规定，预算收入征收部门，必须依照法律、行政法规的规定，及时、足额征收应征的预算收入。不得违反法律、行政法规规定，擅自减征、免征或者缓征应征的预算收入，不得截留、占用或者挪用预算收入。这一方面意味着，法律、行政法规未作规定的收入项目，即便财政预算中已经做了规划，预算执收部门也不能擅自征收。另一方面，这也意味着，人民依据法律、行政法规负担公共开支。没有法律、行政法规做为依据的税费，即便财政预算中已经做出规定，且经过立法机关审批，人民也可以拒绝缴纳。

以税收为例，我国虽然还没有做到彻底的税收法定主义，即所有的税收课征都必须通过立法机关制定法律，以体现代议制民主的要求，但是，课税必须有专门的行政法规作为依据，这早已成为惯例并且经过法律的确认。《税收征收管理法》第三条规定，税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税，依照法律的规定执行；法律授权国务院规定的，依照国务院制定的行政法规的规定执行。没有法律和行政法规依据的税收，不仅税务机关不能征收，纳税人也可以拒绝，这种观念在中国早已深入人心。仅凭预算所确定的税收指标，就要求纳税人缴纳税款，在法律上完全不可行。税收预算对政府机关的约束力如何，我们在后文再做探讨，但是，完全可以肯定的是，税收预算对纳税人没有任何约束力。

事实上，税收预算也不可能落实到纳税人。纳税人什么情况下应该缴税，缴什么税，什么情况下可以不缴税，只能通过具体的税法予以规定，税收预算中不可能解决上述问题。税收预算最多只能预测哪些行业、哪些地区会产生多少税收，最多将这些指标分解到可能产生收入的地区，责成相关的税务局努力完成预算收入。但是，税务局不可能再将指标分解到具体的纳税人。这是因为，纳税人的生产经营情况变动不居，纳税人的收入情况每年也不一样，必须根据实际情况进行核实，不可能事先做出准确的预算或估计。而如果要将预算作为征税的依据，又必须做到将预算落实到纳税人。否则，就意味着赋予了税务机关恣意征税的权力。可见，控制政府征税权的途径并不是财政预算，而是税收法定主义的要求。

在历史上，税收法定主义出现的时间远远早于财政预算。在1215年英国的《大宪章》中，就已经出现了税收法定主义的雏形。但是，直到17世纪初，英国才编制世界上第一份国家预算。1789年，英国首相威廉·皮特在议会提出了一项联合基金法案，把全部财政收支统一在一个文件中。至此，才有了正式的预算文件。到19世纪初，英国才确立了按年度编制和批准预算制度。其他资本主义国家的预算制度发展更加缓慢。法国在大革命时期的《人权宣言》里对预算作出了规定，到1817年时，才规定立法机关有权分配政府经费。美国纽约市在1908年推出了美国历史上第一份现代预算。到1919年，全国已有44个州通过了预算法。1921年，国会通过《预算与会计法》，预算制度才真正在联邦建立。[⑩]

由于税收具有财产无偿转移的特点，对公民的财产权构成威胁，所以最需要对其进行民主统制，由纳税人通过代议制形式行使同意权。“无代表无纳税”的法谚就是由此而来。其他财政收入对财产权的侵犯性不一，法律保留的程度可以不太一样。例如，对于行政收费中的政府性基金，如机场建设费、三峡建设基金等，由于其涉及面广，与缴费人没有直接受益关系，且属于强制征收，因此宜接受较为严格的法律规制。[11]而工本费、检测费等行政规费，理论上属于使用规费的范畴，是为了弥补政府公共服务的成本，与纳税人的受益存在直接关联，因此，可以考虑较低程度的法律规制，法律只需考虑政府决策的程序性要求，以保证收费的公正、透明和可救济。至于土地使用费、投资利润分配等资产收入，如果纯粹通过市场等价交换的形式获取，法律不宜过多干涉，可以委由政府相机决定。

然而，不管何种收入形式，预算都不足以成为征收依据。即便预算经过严格科学的程序编制，经过立法机关深入细致的审查和批准，收入预算无论对政府还是对民众，都不具有法律约束力。政府不能根据收入预算征收收入，民众无需依据收入预算贡献财产。[12]由于财政收入的法律依据独立于预算，因此，预算执行的结果无论是超收还是短收，都属于正常现象，预算编制或执行部门无需承担法律责任。人们可以批评预算编制不科学，预算审批不严谨，或者预算执行不力或违法，但是，在预算法的层面上，不能称之为预算违法行为。当然，在政府内部，作为一种工作责任制，可以将预算的收入总额作为考核指标，分解量化到每一个收入执收部门或单位，要求其在法律允许范围内尽力完成。如果不能完成，政府可以追求相关单位或个人的责任。只不过，这不是一种外在的法律责任，而是政府内部的行政责任。

既然经过立法机关审批通过的预算，对政府及其执收部门并无法律约束力，至少在财政收入领域，预算的民主统制功能就销蚀殆尽了。众所周知，预算民主统制的基础是公众的同意权。公众通过代议制的形式行使同意权，决定政府预算收入及支出的规模及方向。代议机关的审批不是一般性的授权，意味着政府可做可不做，更不是一种程序上的审议，只是满足于知情或了解，实际上也是在课与政府义务或负担。预算因此被赋予相应的法律效力，如无特殊原因并经特别程序，政府必须按照预算执行相应的事项，包括收入和支出。正是基于这种考虑，我国《预算法》第九条才规定，经本级人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得改变。然而，事实上，收入预算并不具有这样的效力。《预算法》的规定强人所难，反而无形中让预算审批陷入无意义，使立法机关的法定行为失去了价值。

还是应当承认，即便收入预算不具备民主统制方面的效力，其对政府或立法机关乃至公众都具有意义。比如，政府需要遵循理性管理原则，必须对收入有大致的估计，并将任务分解到下属单位甚至个人，以保证完成预计的财政收入，保障财政支出的资金需要。政府向立法机关报送支出预算时，必须提供收入预算，以说明支出预算的合理性，争取立法机关的同意。立法机关审批支出预算时，必须参考收入预算的数据，才能评价财政支出是否具有可行性。此外，公众评价支出预算的合理性时，往往也有量入为出方面的考虑。如果政府不编制收入预算，不向立法机关提供收入预算，或者不向公众公布收入预算，无论是政府管理还是预算审批，或是公众的知情权，都会受到很大的妨害。因此，从以上诸方面观察，收入预算仍然具有存在的意义。

但是，这些意义或价值都与预算的民主统制无关。收入预算纵然经过立法机关的审批，对政府也不具有任何法律约束力。收入预算之所以还有必要存在，或者是出于政府管理方面的考虑，或是为了便于立法机关行使审批权，以及为了满足公众的财政知情权，提高政府的财政透明度。现代国家并非不需要对财政收入进行民主统制，但不是通过财政预算的形式，而是根据财政收入的类型，分门别类确定民主统制的形式。总体来说，每一种财政收入都必须有法律或行政法规作为依据。对于严重侵及公民财产权的收入形式，如税收，应当通过立法机关制定法律。对于政府性基金，至少经过法律的授权，并经最高行政机关立法。对于其他行政规费，可考虑制定统一的行政规费法，授权不同级别的政府行使审批权。通过这种设计，财政收入的民主统制已经实现。预算法中再要求立法机关批准收入预算，就不是一件必要的事情了。

在一些国家或地区的年度预算案中，财政收入事项也可能会涉及到。例如，2010年2月24日，香港特别行政区政府发表的2010~2011年度财政预算案中，提到了包括薪俸税、利得税、印花税等在内的多项税务措施。预算案实行有增有减的税收调整政策，整体上以减税为主，目标都集中于关注民生、关爱社会、确保经济复苏成果、发展经济。[13]新加坡2010年2月22日发表的预算声明中也提到，要推行一系列惠及个人和家庭的税务优惠措施，其中包括从2011年起实行“累进房地产税制”，即房地产年值越高，须缴付越多的房地产税。[14]这些收入事项经过立法机关批准后，即产生修改已有税法或创制新税法的效力。这对本文所形成的结论似乎是一种挑战。仔细探究一下就会发现，其实不然。

在以上两个例子中，政府提交的预算案其实包括两方面内容，一方面是政府支出预算计划，另一方面是税法修正案或者税法草案。立法机关批准预算的过程，一方面是在批准政府的财政支出计划，另一方面也是在行使立法权，对税法进行修改或进行新的税收立法，即根据收入预算的大致计划，修改税法，以保障收入符合大致计划。毫无疑问，这种收入预算经过立法机关批准后，必然对政府及民众产生法律约束力，因为这本身就是一个立法过程，体现了立法机关对财政收入的民主控制。只不过，这种立法，实际上不是对收入预算的立法（审批），而是税法的制定或修改。这种收入预算的约束力，实际上是税法的约束力，体现了立法机关对课税的民主统制。而中国对收入预算并没有这样的内容，只是基于现有的财政收入立法，以及国民经济发展状况，对未来一年的财政收入进行预估。这种收入预算即便经过立法机关批准，也没有任何实质性意义。

四、支出预算论：逻辑错误还是理念更新？

诚如蔡茂寅教授所言，预算乃是议会与行政部门各自行使制衡作用下的产物，其内容虽然涵盖财政收入与支出的全部，但其效力主要仍然集中在支出部分。法定预算经过立法机关批准成立后，固然产生授权政府进行支出的效果，但却不因此授权政府依据预算征收收入。国家的主要收入仍然以税课为大宗，而税收征收因其侵害行政性的性格，必须受严格的税收法律主义的拘束，因此必须在个别实定法上寻找法源，不能只以预算为其唯一的法律依据。因此，一般而言，收入预算并不能取代法律，单独赋予国家强制性收入的权限。[1]基于此，本文提出支出预算论，强调预算的作用在于控制政府支出，而不是在于控制政府的财政收入。从前文的论述可知，这个提法并不是一个新观点，而只是在陈述一个事实。这个事实与预算法的价值追求也是一致的，体现了预算对政府的控制，彰显了预算的宪政内涵。

众所周知，财政包括收入和支出两个方面。财政收入事关公民的财产权，必须要对其进行民主统制。而通过立法机关单独对其进行立法，可以比较好地解决这个问题，无需再通过预算来加以规制。财政支出虽然也可能单独立法，以体现对某些特别支出的关注，但在现代社会中，这种做法在实践中并不常见。即便存在此类立法，一般也只是规定支出的方向、标准等。至于资金如何具体分配到居民或企业，仍然需要借助支出预算的作用。例如，《教育法》第五十四条就属于此例。该条规定，国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例应当随着国民经济的发展和财政收入的增长逐步提高。全国各级财政支出总额中教育经费所占比例应当随着国民经济的发展逐步提高。

另外一种情况是，政府在收取特定财政收入的同时，法律、法规就已经为其设定了用途。例如，《城市维护建设税暂行条例》规定，城市维护建设税应当保证用于城市的公用事业和公共设施的维护建设。由不在市区、县城或镇的纳税人所缴纳的税款，专用于乡镇的维护和建设。[2]此外，对于应当归入政府性基金的收费项目，一般也都有用途的限制。《国务院关于加强预算外资金管理的决定》规定，基金（收费）收支在预算上单独编列反映，按规定专款专用，不得挪作他用，也不能平衡预算。[3]这说明，在预算之外，通过立法机关制定的法律，或者最高行政机关制定的规范性文件，也能对财政支出进行一定程度的控制。

然而，以上毕竟只是特例，不是财政支出的一般现象。在预算实践中，同一笔钱投向哪个领域，哪里该花钱，哪里不该花钱，哪里该多花，哪里该少花，政府在编制预算时有充分的自由空间。即便财政支出存在法定限制，这种限制只是指明了大方向，具体方案的安排仍然取决于政府。如果没有外在的制约和监督，财政支出的效率可能难以提高，法律上应当保障的权利可能疏于保障，弱势群体的利益也就可能受到侵害，导致国家政权的正当性受损，影响到执政党执政基础的稳固。从这个角度看，预算不能满足于仅仅充当政府管理的工具，更应该站在公众的立场上，从民主和法治的高度来管理政府。此时，预算所起的作用就不仅是一份报告书，或者一份财政收支计划，而是实现主权在民、控制政府的一种有效手段。

有学者提出，现代国家中正经历从税收国家向预算国家的转型。[4] 税收国家强调财产权对国家课税权的限制，[5]而预算国家理念的提出，不仅强调对收入的民主控制，更强调对支出的民主控制。事实上，预算国家必须建立在税收国家基础上。只有先通过税收国家理念保护财产权，实现纳税人对政府课税权的控制，树立税收法定主义的信仰，才有可能进而考虑如何控制政府支出。从历史逻辑来看，英国宪政最早也是源于税收法定主义。当收入问题基本解决之后，财政支出才开始进入公众视野。[6]在中国近三十年的财政改革史中，其实也可以发现一条类似的脉络，即先规范收入行为，再规范支出行为。财政收入领域的改革主要是税制改革，而财政支出领域的改革则以预算改革为代表。

例如，1984、1985年，国有企业实行“利改税”，并逐步建立工商税制；1994年开始，以“统一税法、公平税负、简化税制和合理分权”原则，初步建立了以流转税、所得税为主体的复合税制度体系；2003年开始，以“简税制、宽税基、低税率、严征管”为原则，以统一企业所得税、增值税转型和取消农业税为核心，启动了新一轮税制改革。在财政支出领域方面，主要体现在预算制度改革，具体脉络为：1991年《国家预算管理条例》引入预算制度，1994年《预算法》确立复式预算制度，1999年推行部门预算制度改革， 2001年推行国库集中支付制度改革以及“收支两条线”管理改革，2002年推行政府集中采购改革， 2007年推行政府收支分类改革，2009年推行预算公开，等等。正是通过前期的税制改革，收入的规范化程度有所提高，政府才有可能转而腾出精力，通过预算对财政支出进行规范。

以上，我们只是在解读这样一个事实，即，预算只是在支出领域发生约束作用。这个事实与预算的历史演变过程相一致，与预算所要彰显的宪政价值也是一致的。不过，预算不仅仅是一种理念，更需要实践。要使预算发挥其民主统制功效，还需要借助于良好的制度设计，营造开明的政治环境，培育成熟的公民心态。仅就制度设计而言，预算对政府支出的控制作用，与以下三方面的因素息息相关：

第一，预算草案公开，收集和听取公众意见。

无论现代国家的代议制如何完善，如果预算草案在被批准前不公开，只是满足于权力机构之间的内部操作，就难以起到控制政府支出的作用。毕竟，人民代表也需要听取民意，才能更好地为公众服务。而公开预算草案，征求公众的意见，正是以民为主的恰当表现。以香港特区政府为例，其建立了专门的官方网站来公示预算，且分为预算案演说辞、预算案重点、网上广播、咨询漫画、图片集及过去财政预算案等多个栏目，方便不同需求公众查询、阅读。[7]每年2月底3月初，特区财政司司长会把提案向立法会报告。前一年12月前后，司长会通过报章、网络、开公众咨询会，来听取公众意见，持续大概两个月时间。香港普通市民可通过网络或直接写信给财政司长、参加咨询会等方式来了解财政预算。[8]只有通过这种公开向社会征求意见的方式，才能真正体现人民通过预算控制政府，才能体现预算的民主性，体现对政府权力的限制和对公民权利的保护。

第二，健全完善的预算审批制度，使代议制真正代表人民意志

从政府管理的工具到管理政府的工具，预算的作用之所以发生如此大的转变，主要是因为代议制机构对预算案的审查和批准。相对于政府而言，代议制机构是一个外在的力量，行使着同意或否决的权力。因此，政府提出的预算案不仅必须科学合理，而且还必须富有说服力，才有可能得到立法机关的通过。在现代国家中，立法机关一般都是代议制机构，由民众选举出来的议员或代表组成。作为政治家，议员或代表本身就是一种职业，其在任期内需要业绩支持，才有可能在任期届满之后竞选成功，继续连任。正是基于这种选举方面的压力，议员或代表才有动力积极履行职责，认真审查预算支出的必要性和可行性，充分听取选民和公众的意见，谨慎行使投票权。除了上述因素之外，预算编制和审批制度本身是否完善，也会影响预算作为控制政府工具发挥作用。如果政府编制的预算很粗糙，只是满足于大类的列举，无法深入到资金的具体用途，如果立法机关没有足够的时间审查预算，无法充分辩论和质询，预算审批也就是走走过场，起不了大的作用。

第三，严格的预算执行制度，以维护支出预算的效力

预算审批通过之后，即产生法律约束力，政府不得随意调整。虽然年度预算不同于法律，不产生后法优于先法的效果，不能通过预算的形式修改法律，虽然收入预算不具有法律约束力，不是政府执行收入的法律依据，但是，支出预算对政府的法律约束力无疑存在。例如，如果要增加政府支出的总额，必须要编制预算调整案，另外报立法机关审批。如果情况发生变化，财政资金需要在不同项目之间调剂，也必须履行政府内部的审批程序。对于已经预算开支的项目，因为情况发生重大变化，政府能否相机决定停止或放弃，这取决于如何理解支出预算的法律性质。如果预算理解为对政府的授权性文件，政府当然可以相机决定如何行权。如果将预算理解为一种义务性文件，政府就不能随意改变或者放弃计划。[9]本文认同后一种理解。对于经过预算批准的重大项目，如果政府希望改变或者放弃，应该向立法机关报告并征得其同意。只有坚持如此严格的预算执行制度，支出预算的法律效力才能得到维护，也才能真正体现预算对政府的控制。

毋庸讳言，以上方面中国都处在努力过程中，尚未达到很高的发展水准。例如，我国虽然正在推行的预算公开，但是还只限于公开已经批准的预算，预算草案尚未能公开，更谈不上征求公众意见。即便是已经公开的预算，内容也非常粗线条，未能深入到具体项目，公众无法进行监督和评议。又如，我国人大代表不是专职政治家，选举过程缺乏充分的竞争，且很大比例是政府现任官员，因此缺乏监督政府支出的动力。再如，由于预算编制未尽合理，预算内容不能完全公开，加上责任追究不到位，预算执行的随意性自然比较大。不过，罗马城不是一日建成的。我们相信，只要沿着这个方向继续努力，支出预算的作用会越来越明显，预算国家的理想会逐步实现的。

五、支出预算论如何在《预算法》中体现？

由注重控制财政收入转向控制财政支出，日益凸出预算国家理念，强化预算由收支控制转向集中于支出控制，不断完善支出控制的技术手段，是中国公共财政改革的大趋势所在。支出预算论的提出契合了这一时代需求，对我国的财政法治化改革必将起到积极的推动作用。然而，如何让这个理念通过法律表达出来，这是一个必须要考虑的现实问题。例如，我们必须要回答，既然收入预算的民主统制功能弱化，政府是否还有必要编制收入预算？政府的收入预算编制完毕之后，是否有必要报送立法机关批准？如果没有收入预算，预算法所强调的预算平衡原则如何实现？如果没有收入预算，立法机关如何判断支出预算的可行性与合理性？所有这些问题看起来只是技术问题，其实都关系到支出预算论的成败。

目前，我国《预算法》正在修改过程中。如果支出预算论不用触动其中任何条文，或者对现有条文作出与众不同的解释，说明其相比原有理念并无实质性突破。而本文认为，现行《预算法》其实已经体现了支出预算论，只不过不是非常明显而已。为了突出支出预算论，同时消除《预算法》中的一些矛盾或含混之处，我们还是尝试结合《预算法》的条文和实践，对其中可能需要调整的内容进行阐述，希望对中国《预算法》的修改有所裨益，对中国的公共财政改革有所推进。

首先，是否有必要编制收入预算？

我们在前文中已经阐明，预算可以从两个层面上理解。一方面，预算是政府管理的工具，另一方面，预算也是管理政府的工具。作为政府内部管理的工具，收入预算不仅是必须的，而且还会产生一定的约束力。为了满足支出预算的需求，必须完成收入预算的指标，否则就会出现资金短缺，导致政府陷入财政困境。因此，从政府的角度看，收入预算是支出预算的物质基础。为此，政府完全可能将收入预算作为工作任务，分解到下属各个部门和单位，要求其按时按质按量完成指标。此时的收入预算之所以产生如此功效，是因为这是政府的内部管理事项。法律不能强迫政府完成收入预算，但是，政府可以借助行政手段，通过内部管理措施予以激励或惩罚，督促下属部门及员工完成工作任务。故此，从政府管理的角度看，收入预算有必要存在，而且可以发挥比较大的作用。所以，在预算编制的环节，政府仍然有必要编制收入预算。

其次，收入预算是否有必要报送立法机关？

将预算草案报送立法机关审批，这既是我国《预算法》对政府的要求，也是财政民主和财政法治的具体体现。而如前文所述，既然收入预算并不能体现对财政收入的民主统制，经过立法机关批准的收入预算，也不对预算执收单位产生法律约束力，那么，是否可以考虑仅将收入预算限制在政府内部管理的层面，无需将其报送给立法机关呢？我们认为，这种做法虽然在法律上对支出预算不会产生影响，但是，会影响到立法机关对支出预算的审议。毕竟，一项支出是否合理，不仅要考虑支出本身的效益，也要考虑资金的来源是否充足。如果不报送收入预算，对收入来源做出科学预测，立法机关都无法判断支出预算是否可行。此外，如果不报送收入预算，财政收入的信息就会处于秘密状态。这自然也会影响到社会公众对支出预算的判断，无法就其内容提出合理化建议或批评。所以，收入预算编制好后，应该和支出预算一起，报送给立法机关，同时向社会公开征求意见。

再次，立法机关是否有必要审批收入预算？

审批包括审查和批准，目的是赋予被审批对象相应的法律效力。例如，按照《行政许可法》的观念，审批相当于行政许可。不经过行政机关审批，行政相对人就不能从事特定行为。在预算法中，立法机关对预算审批的效力如何，学理上存在一定的争议。有的人认为，预算审批的程序与立法程序无异，因此，经过审批的预算就相当于法律本身。有的人认为，预算审批的程序与立法程序还是存在区别，况且，预算具有年度性的特点，且适用于具体的事务和对象，与法律的普遍性、抽象性不同。另外，如果预算等同于法律，还会产生年度预算修改法律的效果，对维护法律的稳定性、权威性不利。我们虽然不赞同将预算等同于法律，但是，经过审批通过的预算必须具有法律效力，可以约束政府的行为。[10]然而，对于收入预算而言，尽管按照现行《预算法》的规定，其需要经过立法机关的审批，但是，这种审批并不产生任何约束力，对政府及其部门不构成法律义务。因此，我们主张，为节约立法资源，提高审批效率，不必将收入预算提交立法机关审批。

不过，我们仍然主张，政府有必要将收入预算提交给立法机关。政府将收入预算提交给立法机关的目的，是为了说明和论证支出预算的合理性，说服立法机关批准预算。收入预算本身不具有独立的价值，而是服务于支出预算的审批。从人大代表的立场来看，要判断支出预算是否合理，除了观察支出项目本身之外，也需要考察资金是否有保障，从何种渠道获得资金来源，等等。在这方面，收入预算是一个重要的参考依据，可以帮助人大代表做出正确判断，确定其对支出预算是赞成还是反对。基于这个考虑，在立法机关审批的层面上，所谓的预算应该只包括支出预算，而不包括收入预算。虽然立法机关也会收到政府提交的收入预算，但是，那些只是供立法机关决策时做参考，本身并不是需要审查批准的对象。如果非要铺设一个过渡性程序，让收入预算在《预算法》找到一席之地，我们建议引入“审查”机制，使收入预算成为立法机关的审查对象，但不是批准对象。

从“审查和批准”转换成“审查”，从而避开程序运行的法律效力，使其纯粹成为一种满足知情权的方式，在预算法的实践中早已存在先例。在《预算法》生效之前，《国家预算管理条例》曾规定，财政部将中央预算草案和地方预算草案汇编成国家预算草案，由国务院审定后，提请全国人大审查和批准。由于这种做法违反了一级政府一级预算的原则，因此，《预算法》将其改为，全国人大审查中央和地方预算草案及中央和地方预算执行情况的报告，但只批准中央预算和中央预算执行情况的报告，对地方预算草案及地方预算执行情况的报告只进行审查，不做批准。[11]上级人大对下级地方预算草案和预算执行情况的报告亦同。遵循这种思路，人大对政府的收入预算报告可以只做审查，无需批准。这样既满足了收入预算的工具价值，又可以解决收入预算的法律效力问题，符合法律逻辑，因此是一种可行的方案。

最后，《预算法》如何突出支出预算论的理念？

总体来说，我国《预算法》还只是停留在技术层次，满足于从编制到审批、执行，将预算程序一步步走完，在形式上实现法律对预算的控制。《预算法》第一条规定，“为了强化预算的分配和监督职能，健全国家对预算的管理，加强国家宏观调控，保障经济和社会的健康发展，根据宪法，制定本法。”这是关于《预算法》立法宗旨的概括，开宗明义，言简意赅，但是，其内容过分强调了预算的管理职能，对于预算的民主统制功能明显忽视。而如前所述，预算的民主统制功能主要表现为支出预算，收入预算有另外一套民主统制机制。因此，在《预算法》的立法宗旨中，就应该直接将其规制的侧重点表达出来，使支出预算成为控制政府支出的有效途径，凸显预算法的民主法治基础。笔者建议，《预算法》第一条可以修改为：“为强化对政府财政支出的监督，保障政府正常履行行政职能，规范财政预算的编制、审批和执行，保障经济和社会的健康发展，根据宪法，制定本法”。

六、结论

从2006年开始，预算超收收入成为了一个热议话题。但是，预算超收收入之所以成为问题，并不是因为政府所征超过了预算，而是因为超收收入成为政府超支的资金来源，让政府有机会规避支出预算的限制，加剧了财政行为的随意性和不规范性。从这个例子开始，本文注意到，收入预算在预算法上其实没有法律约束力，对财政收入进行民主统制的渠道不是预算，而是相应的财税立法。不同的财政收入形式，法律保留的程度不一，有的是有立法机关直接立法，有的是有立法机关授权行政立法，有的是有行政机关直接立法。在民主统制的层面上，收入预算仅仅具有信息提示功能，帮助立法机关履行对支出预算的审查和批准职能。政府执收部门只需要根据相关财税立法组织收入，不需要考虑收入预算所定的指标或额度。

自从预算制度诞生以来，预算重点规制的对象就不是财政收入，而是财政支出。财政支出虽然也可能借助于单独的财政立法，为其设定标准、资金来源以及支出程序，但是，总体来说，预算在其中仍然发挥着重要的作用。支出预算经过立法机关审查批准后，虽然不能产生等同于法律的效果，但是会对政府产生法律约束力。政府必须按照预算的要求进行财政支出。未经预算的事项，政府不得随意开支。已经预算的事项，政府不得随意废弃。如果违反支出预算的要求，又不履行相应的补正程序，行为人必须对此承担法律责任。因此，本文建议，立法机关只对收入预算进行审查，无需批准，而对支出预算则既要审查又要批准。此外，为强化预算对财政支出的约束力，《预算法》的立法宗旨也要做相应调整，以体现预算的民主统制性。