[摘  要] 中央代发地方债券是调整政府间财政关系的重要举措，但存在诸多法律隐忧，主要表现为脆弱的政府信用、多重的风险类别与模糊的责任边界。政府间财政关系扭曲是中央代发地方债券的制度诱因，完善中央代发地方债券的监管机制与争端解决机制是匡正政府间财政关系的必然选择。实现政府间财政关系的法治化，需要在形式法治上修订《预算法》和制定《政府间财政关系法》，在实质法治上则需将“实质合理性”与“社会妥当性”注入财政体制的内核。

[关键词] 中央代发地方债券  政府间财政关系  法治化进路

现行《预算法》第28条规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”该规定原则上剥夺了地方政府发行债券的资格，亦直接导致了我国债券市场上难觅地方债券踪影的局面。然而，在2008年金融危机背景下，国务院于2009年批准发行2000亿地方债券，由财政部通过国债渠道发行并在金融市场流通。2010年，中央政府延续了上述做法，再一次代发地方债券2000亿元并纳入地方财政预算。这是调整政府间财政关系的重大举措，其意义和影响不可低估。本文旨在对中央代发地方债券这一现象进行经济法分析，并就政府间财政关系的法治化进路提出粗浅的建议。

一、政府间财政关系扭曲是中央代发地方债券的制度诱因

财政是国家的根基，财政法是经济法的龙头法。[i]基于财政和财政法在现代社会中的重要地位，政府间财政关系的制度设计成为法治国家建设的核心命题之一。[ii]无论是采取联邦分权制的美国，还是采取单一分权制的日本，甚至采取单一分权制的法国，法律均是其中央与地方财政关系调整与变革的支配性方式。在这些国家，中央与地方政府之间的财权与事权的划分较为明确，政府间财政关系相对规范和稳定。相比于美国等国家的法律调整模式，我国的政府间财政关系属于典型的政策调整模式。政策调整虽然具有灵活性的特点，但更存在着随意性大、变动性强、缺乏可预测性等弊端，体现出较强的人治色彩，与财政法治、财政民主的理念背道而驰。1994年的分税制改革虽然取得了预期目的，但也遗留了不少隐患。中央政府财权上移、事权下移的做法导致地方政府不得不寻求预算外资金和制度外路径来维持地方社会经济的发展，这不仅积聚了巨大的财政风险，而且导致法律的权威荡然无存，使政府间财政关系处于被扭曲状态。政府间财政关系的这种扭曲状态可以概括为“失范”、“失衡”和“失控”。[iii]所谓“失范”，是指政府间的事权与财权没有在宪法和法律层面上得到明晰划分，财政收入与支出责任界定模糊，缺乏可操作性的法律标准；所谓“失衡”，是指非规范化与非法治化的财政分权导致各级政府之间的财政资源非均衡化配置；所谓“失控”，是指政府间财政资源的配置更多地依赖于各级政府之间变动频繁的内部文件，公民对于地方政府的财政滥权行为无法获取有效的权利救济途径。

分税制改革之后，中央政府的财政收入大幅度提高，地方政府的财政收入则明显下降，现阶段中央与地方的收入比例大约为55：45，而支出的比例大约为30：70。这意味着地方政府用30%的财权承担着70%的事务，地方承受的财政压力可想而知。地方财政的入不敷出导致地方的经济与社会发展举步维艰，其对中央财政转移支付的依赖性日益增强。但是，中央的财政转移支付远远不能满足地方的财政支出，再加上《预算法》的限制，地方政府不得不寻求预算外的资金，以缓解政府的财政压力和改善政府的收支平衡。预算外资金的泛滥成灾，已经到了不得不检视的地步。[iv]但即便预算外资金为地方提供了一条融资渠道，地方政府的负债依然十分高昂。据统计，截止2007年底，中国地方政府债务总额达到4万多亿元，其中直接债务占80%，剩余20%为担保性债务，这还不包括难以统计的隐性债务。[v]可以说，地方政府存在着严重的财政风险，这种政府债务风险甚至超过了金融风险，成为威胁中国经济安全和社会稳定的头号杀手。

为了化解巨额债务，地方政府使出了浑身解数，可谓无所不用其极。一方面，地方政府大搞“圈地运动”和“土地财政”，将土地出让给房地产开发商以赚取巨额的土地出让金。[vi]另一方面，地方政府竞相发行“准市政债券”，即以地方政府投融资平台为发行载体、以公用事业产生的现金流及地方政府信用为基础发行企业债券，以规避《预算法》的限制。地方政府的行为或者变相违法或者游离于法律的边缘，均不是长久之计。在此背景下，中央代发地方债券应运而生。虽然这只是一种具有过渡性质的制度安排，甚至有违反《预算法》的嫌疑，[vii]但其功用与意义值得肯定，正如有学者评论的那样，中央代发地方债券是“一次具有重大理论价值和极强现实意义的创新，绝不是单纯为应对国际金融危机而筹集保增长所需资金的应景之作”。[viii]

二、中央代发地方债券的法律隐忧：信用、风险与责任

（一）脆弱的政府信用

信用是市场经济的生命与灵魂，市场经济就是信用经济。政府信用是社会信用的核心，关系到整个社会的进步与发展。在市场经济条件下，政府更应当讲究信用，自觉遵守市场经济的游戏规则。然而，处在急剧社会转型期的当下中国地方政府，失信行为时有发生，导致民众缺乏对政府的信任并感到不能依靠法律的力量。[ix]地方政府信用缺失，有着深刻而复杂的社会诱因。就政府间财政关系而言，扭曲的财政体制使中央与地方的利益分化日益明显，作为“理性经济人”的地方政府，为了追求利益的最大化，惯于利用体制的漏洞进行权力寻租，巧立名目征收行政规费，千方百计转嫁危机，置加重纳税人的负担于不顾，“取信于民”的政治宣言不攻自破，同时也丧失了公众信任的社会心理基础。

中央代发地方债券等于把地方政府推向了市场，地方政府作为4000亿资金的债务人，一旦无法偿还债券本息，原本脆弱的政府信用将更是雪上加霜。问题是，当地方政府不能偿还到期债务时，该如何解决困局呢？一种可能是政府赖账不还，任由投资者遭受损失。这种结果将危及政府的合法性并带来严重的社会问题，绝对不能成为问题的解决之道。另一种可能是让该地方政府进行财政破产，这种情形虽然在国外经常见诸报端，但在我国目前单一制的政治体制和“稳定压倒一切”的现实语境下，地方政府破产显然缺乏可行性。最有可能的解决方案是由中央政府承受兜底责任，尽管这种方案亦有其缺陷，但可堪称“最不坏的选择”。我们注意到，在2009年中央代发2000亿地方债券时采取的是中央担保方式，即当地方政府偿还不能时由中央政府买单。这其实是以中央政府的信用作为担保，是中央对地方债券的一种背书。中央政府的担保虽然可以消除债权人的疑虑，但软化了地方政府的债务约束，容易诱发地方政府的道德风险。[x]

（二）多重的风险类别

中央代发地方债券的风险种类繁多，不一而足。首先是前文提及的因地方政府的信用缺失所引发的信用风险。在一个成熟而规范的债券市场中，信用评级机构发挥着重要作用，它不但对债券发行主体的发行资格进行市场评估，还对债券发行主体的资信情况和偿债能力进行调查和评判，为投资者的投资选择提供重要参考。当前，我国地方政府的信用评估几乎是完全通过权力体系内部完成的，政府之外的市场投资主体难以实际了解地方政府的实际信用状况。信息不对称导致信用风险被掩盖，弱化了投资者“用脚投票”的约束机制。

其次是通货膨胀风险和证券市场风险。国务院4万亿元的投资计划及其发行的地方债券，掀起了公共投资的热潮，加速了资本流动，银行存款货币成倍扩张，通货膨胀风险暗潮涌动。地方债券虽然具有丰富债券品种、优化债券市场结构等功用，但若其监管疏漏或风险扩散，必将冲击现有的债券品种间的流动性格局，对证券市场造成冲击。

最后是操作风险以及社会风险。虽然财政部规定地方债券所募集资金限定用于中央财政投资于地方项目的配套工程与民生工程，但地方政府在使用债务资金过程中的挪作他用现象时有发生。由于我国存在严重的社会经济发展不平衡，东部发达地区发行的地方债券受到投资者的青睐，而西部欠发达地区受制于经济实力，其发行的债券收益相对较低，不容易受到市场认可。¹¹东部地区与西部地区同时由中央代发债券，势必造成资金的逆向流动，形成地方债券的“马太效应”，反而进一步拉大了地区差异。因此，中央代发地方债券的社会风险亦值得关注。

（三）模糊的责任边界

20世纪以降，政府权力不断扩大，在社会中的作用越来越重要，出现了所谓“行政国家”现象。在凯恩斯主义盛行的年代，政府的作用更是备受推崇。与之相对应，政府责任的研究便成为学界的一个热点研究领域。在我国这样一个行政主导的国度，合理划定政府责任的边界，建立各种利益集团的公平表达与博弈机制显得尤为必要。

在政府间财政关系扭曲的背景下，地方政府独立的财政主体地位如何确立，中央代发地方债券引发的争议如何解决，中央与地方的责任边界何在，这些问题在现行的制度框架内难以找到合理的解释。¹²我国现行的官员政绩考核机制仍主要是唯GDP马首是瞻，地方政府为了制造“政绩”，肆意举债，盲目上项目，最后把烂摊子移交给下届政府，由其概括承受。冰冻三尺非一日之寒，长此以往的恶性循环，必然造成地方财政生态恶化，酿成政府的责任危机。本次中央代发地方债券，采取根据额度决定项目的做法，容易混淆项目责任人、项目使用方和项目受益人的责权利关系，模糊了本届政府和下届政府的责任界限，并最终将财政风险转嫁给了中央政府。

正如前文所述，当地方政府不能偿还到期债务时，由中央政府承担兜底责任是一种“最不坏的选择”，尽管该方案亦有其缺陷。中央政府的兜底责任意味着全体纳税人要为某个地方政府的债务买单，这不仅缺乏法理依据，而且有违公平正义。市场经济条件下，地方政府只有成为独立的产权主体和责任主体，才能有效地受制于债务约束和尽量避免道德风险的出现。虽然2007年的《破产法》并不适用于政府机关，但我们可以合理借鉴“地方政府财政破产”的理念与制度，合理划定地方政府的责任边界。具体来说，当地方政府不能清偿到期债务时，可认为濒临破产，地方政府与债权人均可向上一次政府提出报告或投诉，由上级政府召集相关当事人进行协商处理。地方政府可以草拟还款协议，与债权人达成和解，还款协议执行完毕后，双方的债权债务关系终结。¹³虽然这种设想存在很大的争议，但其隐含的“风险自担、责任自负”理念颇有价值意蕴。从长远来看，赋予地方政府独立的财政主体地位不可避免，而厘清其责任边界亦是必须要考量的问题。