摘  要：《经济、社会和文化权利国际公约》作为有关人权问题的重要国际公约之一，其中对公民的工作权作出了具体的规定。工作权作为社会经济权利的基础，是基本人权的核心，它的实现，意义十分重大。因此本文从工作权的研究角度出发，结合我国当今的实际情况，用具体的几组数字来考察其在我国的实施状况，分析出实施方面的障碍，从而提出工作权在我国实现的途径制度设想。

关键词：经社文国际公约  人权  工作权  失业状况  就业状况

一、《经济、社会和文化权利国际公约》的主要内容简介

   《经济、社会、文化权利国际公约》（International Convenant on Economic，Social and Cultural Rights）是联合国通过的有关人权问题的最重要的国际公约之一。它与《公民权利和政治权利国际公约》及其《任择议定书》一起，组成《国际人权公约》。《国际人权公约》与《世界人权宣言》一起被统称为《国际人权宪章》。该公约共31条，分为五个部分：第一部分仅1条，规定人民自决权，该权利成为第三世界被压迫人民反抗殖民统治的有力武器；第二部分共4条，规定当事国的一般义务，如尽最大能力实施非歧视、男女平等；第三部分从第6条到第15条，是公约的核心，列举各项实质性权利：工作权（第6条），享受公正和良好的工作条件的权利（第7条），组织和参加工会的权利，罢工权（第8条），享有社会保障的权利（第9条），家庭、特别是母亲和少年儿童得到尽可能广泛的保护和协助的权利（第10条），享有相当生活水准的权利（第11条），健康权（第12条），受教育权（第13，14条），参加文化生活的权利（第15条）；第四部分共10条，规定国际执行和监督机制，包括各国向联合国秘书长提交执行和进展情况的报告；第五部分共6条，涉及公约的批准、生效等最后条款。

2001年2月28日，九届全国人大常委会作出了批准我国政府于1997年10月27日签署的《经济、社会及文化权利国际公约》的决定。根据公约规定，自我国将批准书交存联合国秘书长之日起3个月后，公约开始对我国生效。这样，在我国管辖范围内，不分国籍、种族、宗教、出身等差异，公约所宣布的权利将被普遍行使。这是我国为促进和保护人权所采取的重要步骤，是我国政府向世界各国作出的庄严承诺，必将推动我国人权事业的发展，载入我国人权发展的史册。

二、《经济、社会和文化权利国际公约》中有关工作权的具体体现

从《经济、社会和文化权利国际公约》第三部分的核心内容我们可以看到，公约对工作权作出了明确的规定。工作权作为社会经济权利的基础，是基本人权的核心。它的实现，意义十分重大，它不仅解决权利主体的经济生存问题，而且还能促进社会的稳定和世界和平，促进社会正义的实现。因此，公约对其作出专门规定。通过对公约第三部分的分析我们可以归纳出工作权以下的几种具体权利：

（一）、就业权，包括工作获得权、自由择业权和平等就业权。这其中既包括积极权利又包括消极权利。积极权利是指有劳动能力的公民要求国家和社会提供工作机会的权利；消极权利是指对抗用人单位无理解雇的权利。如《经济、社会和文化权利国际公约》中第七条：“本公约缔约各国承认人人有权享受公正和良好的工作条件，特别要保证”。“（丙）人人在其行业中有适当的提级的同等机会，除资历和能力的考虑外，不受其他考虑的限制”。

（二）、资报酬请求权。《经济、社会和文化权利国际公约》第七条：“（甲）最低限度给予所有工人以下列报酬：（1）公平的工资和同值工作同酬而没有任何歧视，特别是保证妇女享受不差于男子所享受的工作条件，并享受同工同酬；（2）保证他们自己和他们的家庭得有符合本公约规定的过得去的生活。”工资报酬请求权在性质上属债权，不过与一般的债权不同的是工资报酬请求权具有法定的优先性。

（三）、休息权。《经济、社会和文化权利国际公约》中第七条：“（丁）休息、闲暇和工作时间的合理限制，定期给薪休假以及公共假日报酬。”休息权是确保劳动者恢复体力，实现个人全面发展的权利，是确保劳动的人道性和伦理性所必需的，是现代文明社会的标志。

（四）、职业安全权。如《经济、社会和文化权利国际公约》第七条：“（乙）安全和卫生的工作条件”。职业安全权属于人身安全的范围，是人身安全在职业劳动中的要求和体现。劳动者既可以要求用人单位提供安全、卫生的劳动条件，又可以拒绝用人单位在不提供安全卫生的工作环境和条件时为其工作。

（五）、工会方面的权利。《经济、社会和文化权利国际公约》第八条：“（甲）人人有权组织工会和参加他所选择的工会，以促进和保护他的经济和社会利益；这个权利只受有关工会的规章的限制。对这一权利的行使，不得加以除法律所规定及在民主社会中为了国家安全或公共秩序的利益或为保护他人的权利和自由所需要的限制以外的任何限制；（乙）工会有权建立全国性的协会或联合会，有权组织或参加国际工会组织；（丙）工会有权自由地进行工作，不受除法律所规定及在民主社会中为了国家安全或公共秩序的利益或为保护他人的权利和自由所需要的限制以外的任何限制”。工会是职工自愿结合的群众组织，参加和组织工会是公民集会、结社自由的直接体现。

（六）、罢工权。《经济、社会和文化权利国际公约》第八条：“（丁）有权罢工，但应按照各个国家的法律行使此项权利。”绝大部分国家在其宪法和劳动法规中都有罢工权的规定。

三、工作权在中国的实施状况考察及障碍分析

《经济、社会和文化权利国际公约》作为一个有关人权问题的重要国际公约，在我国实施适用的几年里，我们可以看到，虽然我国已经形成了以宪法为核心，以普通法律、法规为组成部分的比较完整的人权法体系。我国公民在政治、经济、文化、社会以及司法等方面享有的广泛权利和自由，有些方面甚至超越了公约的范围。但是该公约在我国的适用方面仍然存在许多障碍，尤其体现在我国宪法没有对国际条约和国内法的关系作明确规定，从而导致公约与国内法的适用效力方面存在问题。同时我国的人权规定与该公约之间规定的内容也存在一定的差距，亟需弥补。并且，由于我国至今没有建立违宪审查制度，所有人权司法救济上的障碍在我国体现的十分明显。

以下笔者将有针对性的从工作权的角度研究该公约在我国的实施障碍，通过几组数字来分析工作权在中国的现状，并挖掘出造成权利不能实现的深层次障碍原因，从而为制度构建提供依据，实现工作权从应然状态到实然状态的转变。应该说当今最能反映工作权的实然状态的就是劳动者的就业状况和失业状况。这方面社会实践工作者们已经为我们提供了丰富的资料。

   （一）、 第一组数字：

    1、国际劳工组织：国际劳工组织目前在日内瓦发表的年度报告显示，截至2003年底，全球失业人数已达1.859亿，失业率为6.2%，均创下新的历史最高记录。据报告提供的统计，在全球失业大军中，15岁至24岁的青年失业者超过8800 万，占这一年龄段劳动人口的14.4%。以性别划分，男性失业者为1.08亿，女性失业者为7800万。国际劳工组织分析指出，造成 2003 年全球失业人数创记录的主要原因包括：发达国家经济复苏缓慢、非典疫情以及伊拉克战争对旅游业产生的冲击。该组织认为，2004年拉美及加勒比海地区、亚洲和中东欧经济转型中国家的经济增长率预计将超过4%，足以创造新的就业机会。东亚、南亚和东南亚今年的经济增长率虽然预计将分别达到7%、5.8%和4.5%，但这些地区新增加的大量劳动力将会部分抵消就业机会的增长。[1]

    2、从1993年以来，我国城镇下岗职工激增，出现突发性失业高潮，1997年底实际失业人口规模达1100万人─1300万人，真实失业率在6%─7%，创建国近50年以来的最高纪录，成为当前我国经济社会生活中最突出的问题。如果说从1993年起我们花了4─5年的时间，开始实施第二次“软着陆”，旨在保持较高经济增长率的条件下降低城镇高失业率，同时防止再次爆发高通胀。这比第一次“软着陆”更艰难，更富有挑战性。[2]

3、根据正式的官方统计资料，2002年有1180万国有企业的职工失去工作。农村失业和不充分就业比例将超过农村人口的30%。由于国有企业改革已导致约2600万工人下岗。在下岗过程中女工首当其冲，女工的下岗比例高于男工，典型的比例是3：2。[3]

笔者认为，以上的实证资料说明了几个发人深省的问题：首先，失业是伴随着自由竞争的市场经济产生的，失业是一个历史的现象，也是一个全球的普遍现象。“按照马克思主义的观点，在物质生产力低下的前资本主义社会形态里，是不存在大规模的失业现象的。在劳动生产力十分低下的年代，人们劳作终日才能维持十分简朴的生计，当时劳动是一种十分稀

缺的生产资源，是不可能过剩的。大规模的失业现象的出现，一是需要劳动生产率的大幅度提高，二是需要资本主义社会形态的确立，即资本与劳动的雇佣关系的确立。”[4] 之所以失业是一种普遍的现象，是因为当今世界大多数国家都采取市场经济配置资源的方式。所有的生产要素包括劳动力的价格都是由市场供求决定的。当劳动力过剩时，劳动资源配置的

市场就会出现一部分人就业，另一部分人失业的形势。

其次，我国存在着大量的失业人群，许多人的工作权没有充分的实现。我国原本就是一个劳动力资源极其丰富的国家，劳动力资源约占世界劳动力总量的四分之一以上。造成我国目前大量失业下岗的社会现象的一个重要原因就是我国经历了从计划经济到市场经济的转轨，而如前所述，市场经济调配资源的方式无法吸纳过多的剩余劳动力；随着经济体制改革的不

断深入，农村劳动力开始流动；经济结构调整的加速，科学技术的进步，计划经济体制下的隐性失业逐渐公开化，下岗工人骤增；中国加入世贸组织对中国的传统产业结构进而对传统就业结构造成较大冲击，特别是对第一产业——农业，排挤出近1000万劳动力。

    笔者认为，这就是工作权的活生生的现实反映，它表明：“权利的实现永远不能超出社会的经济结构以及由经济结构所制约的社会的文化发展”[5] 工作权的实现也是现实的、有条件的。工作权的实现程度受社会生产力可提供就业机会的制约。没有经济的发展、社会财富的增长，工作权的实现不会彻底。因此，国家和社会的努力发展经济、提供更多的就业机会，是工作权实现的一个非常重要的条件。“现实社会中国家和社会对劳动权的责任已不仅是应然层次的，而是已实然化、法定化，英国、美国、俄罗斯等国家都在相关的法律中明确政府有促进就业和为失业者创造就

业机会的责任。”[6]

   （二）、第二组数字：

    1、下岗职工激增引起劳动争议案件大幅度上升，涉及人数已近20万人。据统计，全国城镇劳动仲裁委员会受理劳动争议案件数，由 1992年的8150件上升为 1996年的47951件，1997年又超过了71000件，增长了7.7倍，受理劳动争议人数由1992年的7861人上升为1996年的189000人，增长了23倍。[7]

    2、就业中农民工权益被侵害问题极为突出，大量用工单位不与农民工签订劳动合同，80%的农民工反映拖欠工资问题，劳动条件恶劣，职业病、工伤事故多有发生，却很难求得政府公共管理部门的保护。劳动力市场是劳动者与企业的双向选择，达成协议进入企业就业，则是人力资本与产业资本的合约。在农民与企业的关系上，农村反映最强烈的是拖欠工资问题。42个调查村中，有34个村的外出农民工反映工资被拖欠和克扣问题，占调查村的81%。有些村半数农民工被拖欠工资，有的村 90%以上的被拖欠工资。访谈的48个外出回乡的农民工，有1/3的人在春节前后讨要被拖欠的工资。[8]

    笔者认为以上数字说明：工作权的实现不仅是一个经济社会问题，同时也是一个法律问题。就业中的劳动者，与用人单位签订了劳动合同或形成了事实上的劳动法律关系，那么，劳动者与用人单位之间就是法律上的权利和义务关系。而在现实中，许多工作权无法实现的原因就是法律上的权利义务关系不明确，用人单位一方侵犯劳动者的权利，造成权利的缺损。侵害权利形式是多种多样的，比如侵害劳动者的自主择业权、平等就业权、休息权、拖欠、克扣工资；不提供安全和卫生的工作环境；其他侵害劳动者人身和财产权利的行为。事实上，对劳动者权利的侵害已经构成妨害工作权实现的一大障碍。

“劳权保障作为劳动立法的主旨，是各国劳动立法的一个普遍性规则。市场经济国家的劳工立法，对劳权概念的定义、劳权的具体内容和劳权的行使程序及其法律责任等，一般都有着完整而详尽的界定与阐释，这使得法律规定明确并便于操作。”[9] 但是我国劳动法律中对劳动者合法权益的保障的规定过于笼统，缺乏可操作性，往往不能达到应有的目的。如，我国《劳动法》第十二章对于违反法律、法规，造成劳动者劳动权缺损现象的后果有专门法律责任方面的规定，它们包括民事、刑事责任补偿两个方面，后者对于权利受损者来讲，更具有精神赔偿的意义。根据劳动部《违反和解除劳动合同的经济补偿办法》（1994年3月2日颁布）第三、四条规定：劳动用人单位克扣或者无故拖欠劳动者工资的，以及拒不支付劳动者延长工作时间工资报酬的，除在规定的时间内全额支付劳动者工资报酬外，还需加发相当于工资报酬25％的经济补偿金。用人单位在补足支付劳动者工资报酬低于当地最低工资标准部分的同时，也要支付相当于低于标准部分的25％的经济补偿金。该法在其他一些条款中对于因破产、整顿、困难而裁减人员的行为，或企业解除劳动合同却未按规定给劳动者经济补偿等情况，都规定了经济补偿金或额外经济补偿金的支付数额。在劳动部的《违反〈中华人民共和国劳动法〉行政处罚办法》中也有相似的规定，如规定用人单位一旦侵害劳动者的合法权益，其赔偿金依劳动者工资报酬、经济补偿总和的一至五倍数额支付。然而在实践中，补偿则常常以赔偿者的实际支付能力为限，或被人们所忽略。如，拖欠工资的行为在被制止时，多见的是，拖欠方仅仅将拖欠的工资给职工补足了事。在一些职工胜诉的案子中，胜诉方的律师分文不得甚至倒贴费用办案的情况十分常见，办理劳动纠纷的入不敷出，已使不少律师回避或拒绝受理。

    这说明，我国的劳动立法中的劳动者合法权益救济体系已不适应市场经济的要求，因此加强我国的劳动立法中同市场经济相适应的劳动者合法权益救济体系是实现我国公民工作权的又一大条件。

   （三）、第三组数字：

    1、社会保障得到了加强。新修正的宪法明确规定：“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”。2003年，为落实确保国有企业下岗职工基本生活费按时足额发放、确保企业退休人员养老金足额发放以及国有企业下岗职工基本生活保障、失业保险和城市居民最低生活保障制度，中央财政支出700亿元，比上年增长19.9%，其中用于城市居民最低生活保障的补助资金由上年的46亿元增加到92亿元。据统计，2003年，全国参加基本养老保险的人数达到15490万人，比上年增加754万人；发放基本养老金3131亿元，企业离退休人员养老金基本做到了按时足额发放。有2933万名企业退休人员纳入社会化管理服务社会化管理率84.5%，比上年底提高41个百分点。农村养老保险累计参保人数近6000万人，近140万农民领取了养老金。2003年底，全国医疗保险参保人数达到10895万人，比上年底增加1495万人；失业保险参保人数为10373万人，增加191万人；全国工伤保险参保人数4573万人，比上年增加167万人；生育保险参保人数3648万人，比上年增加160万人。全国领取失业保险金人数为415万人，比上年减少25万人，有195万国有企业下岗职工进入再就业服务中心，比上年减少144万人，全部按时足额拿到基本生活费和代缴了社会保险费；全国共有2235万城市居民得到政府最低生活保障，比上年增加170万。[10]

    2、中国政府强调就业是民生之本，积极建立就业与再就业工作责任体系，制定配套政策，开发就业岗位，增加资金投入，搞好就业服务，使劳动者的劳动权利得到了比较充分的保障。2003年，中央财政新增47亿元专项补助资金，用于支持就业再就业，使就业人数得到较大增加。年末全国就业人员74432万人，比上年末增加692万人，其中城镇就业人员25639万人，新增859万人。全年有440万国有企业下岗失业人员实现了再就业。年末全国城镇登记失业率为4.3%。[11]

    笔者认为，上述材料一反映了社会保障是工作权的实现中的应有之义。自从《魏玛宪法》高高举起福利国家的旗帜之后，福利国家理念已成为评价一个国家的发达程度以及一国人权实现状况的评价尺度。现代发达国家基本上已经建立了各具特色的社会保障体系，以此保障本国国民能够过“像人一样的生活”。真正有现实意义的社会保障制度最早出现在德国。“1881年11月，德皇威廉一世发布了建立社会保险的敕告，其中提到：对社会问题的解决不只是镇压社会民主主义的不法行为，而是力求稳定地、积极地促进工人福利。随后，德国于1883年颁布了《疾病保险法》，1884年颁布了《工伤保险法》，1889年颁布了《伤残及养老保险法》。德国的社会保险法为欧洲各国树立了榜样。1890年至1911年，欧洲各国纷纷效仿德国，相继颁布了包括医疗、养老、失业、工伤等内容的社会保障法律，开始建立国家统一的社会保障制度。在此期间实行老年残疾保险的有丹麦、奥地利、英国等16个国家；实行疾病生育保险的有比利时、瑞士、英国等9个国家；实行工伤保险的有波兰、法国、意大利等31个国家；实行失业保险的有英国、法国、挪威、丹麦等9个国家。”[12]“1929 年资本主义世界爆发了严重的经济危机，美国首当其冲，经济危机使许多美国人流离失所、倒毙街头。至1933年失业人口高达1560多万人，占就业人口的25%，为解决国内矛盾，罗斯福总统开始实行新政，强调通过国家干预来解决经济危机，1934年月8日，罗斯福总统在给国会的信中提出了制定一项社会保障计划的设想，随后，颁布总统令成立‘美国经济保障委员会’。1935年8月14日美国总统签发了第一部《社会保障法》。美国《社会保障法》在社会保障立法史上具有重要意义，该法第一次使用了社会保障的概念，第一次在一部法中规定了社会保险、社会福利和社会救济等社会保障的内容，确立了社会保障的普遍性和社会性原则。从此，社会保障作为一个基本法律制度被许多国家确立并实施。”[13] 在我国，已经建立起来了社会保障体系，但是，现有的社会保障体系是与行之多年的计划经济体制相结合的，已经不适应经济体制改革的需要以及市场经济发展的需要，急需建立新型的符合社会发展潮流的社会保障体系，这是工作权实现的坚实后盾。

上述材料二反映了我国的再就业工程在实现工作权方面取得的巨大成绩。再就业工程是一项由政府推动下，政府各部门、企业、个人和社会各机构针对我国经济转轨时期从企业下岗的人员以及企业中的富余人员（他们虽然还没有失业，但是他们已经退出或部分退出生产领域，从资源优化的角度来讲，需要重新就业），通过投入一定的资金，运用政策性的、服务性的手段，发挥政府、企业、劳动者和社会各方面的积极性，为他们提供就业指导、职业介绍、转岗培训、生产自救等各种服务手段，促使他们尽快实现再就业。再就业工程是我国建设中国特色社会主义市场经济的一个创举。笔者认为，工作权的实现不是一蹴而就的，可能在某种情况下工作权的实现遭遇了阻碍，这其中既可能有社会的原因，也可能有自身的原因，既可能有客观的原因也有可能有主观的原因。这些原因阻塞了工作权的实现通道，但是这些障碍是可以通过积极的手段消除的。而再就业工程就是积极地消除这些障碍的有效途径。再就业工程就其内容来看，主要是：“（1）大力培育劳动力市场，为劳动要素的供求双方提供信息，加速劳动要素的流动，在流动中提高劳动要素的配置效率；（2）对失业职工和企业富余人员进行各类职业培训，提高他们的劳动技能，把他们推向新的岗位；（3）通过各种政策手段和舆论手段，使全社会关心失业职工，促进其它企业尽量多雇佣失业人员；（4）通过税收优惠和资金扶持等手段，抓住居民收入提高后需要转移的机会，实行就业创新，拓展就业渠道；（5）再就业工程在职工失业和接受培训期间，给予必要的生活费帮助。”[14]

    四、对我国工作权实现途径的设想

鉴于上文对我国公民工作权的实现状况的考察并对其进行的障碍分析，笔者提出一些关于我国公民工作权实现的途径制度设想。

（一）、要建立和完善促进就业方面的法律机制。建立统一、规范的劳动力市场，统筹城乡就业，完善就业服务体系。深化劳动人事和户籍管理制度改革，引导劳动力在城乡之间、地区之间的有序流动，促进农业剩余劳动力转移。规范公共职业介绍机构的服务，推动民营职业介绍机构的健康发展。这对于失业状态的劳动者或劳动力处于潜在状态的劳动者（劳动力尚未同劳动资料相结合的劳动者）是非常重要的。这也是作为自由权的工作权实现的重要条件。

（二）、建立健全工作权权利救济机制。此处的“救济”专指法律救济。英国人早就说过“没有救济就没有权利”。“而现代社会，居于权利体系中的实体权利与程序化的救济权利已成为两种彼此相依的权利实体。”[15] 就业状态的劳动者与用人单位之间发生的劳动争议、劳资纠纷等可以通过协商、调解、仲裁和诉讼四种方式获得救济。而非就业状态的公民则不能通过诉讼的方式对自己的工作权进行救济。

（三）、建立健全工作权实现的保障机制。这是社会保障法的任务。包括养老保险制度、医疗保险制度、失业保险制度、工伤保险制度、生育保险制度、最低生活保障制度、优抚安置制度、社会福利制度、灾害救助制度、社会互助制度等。

注  释：

[1]：国际劳工组织网：http：// www.ilo.org

[2]：中国科学院国情分析研究小组：《就业与发展——中国失业问题与就业战略》，辽宁人民出版社1998年版，中文提要，第1页—第2页。

[3]：国际劳工组织网：http：// www.ilo.org

[4]：袁志刚著：《失业经济学》，上海三联书店/上海人民出版社1997年版，第5页。

[5]：《马克思恩格斯选集》第3卷，人民出版社1972年版，第12页。

[6]：马新福，薛长礼：《劳动权的法社会学论析》，载《吉林大学社会科学学报》，2004年第2期，第114页。

[7]：中国科学院国情分析研究小组：《就业与发展——中国失业问题与就业战略》，辽宁人民出版社1998年版，第14页。

[8]：http：// business.sohu.com

[9]：常凯：《劳权本位——劳动法律体系构建的基点和核心》，载《工会理论与实践》，2001 年第6期，第11页。

[10]：中国人权网：http：// www.humanrights-china.org

[11]：中国人权网：http：// www.humanrights-china.org

[12]：林丽、田伟平编著：《社会保险》法律出版社1996年版，第20页。

[13]：林嘉著：《社会保障法的理念、实践与创新》，中国人民大学出版社2002年版，第61页―63页。 

[14]：袁志刚著：《失业经济学》，上海三联书店/上海人民出版社1997年版，第5页。

[15]：程燎原、王人博著：《权利及其救济》，山东人民出版社1993年版，第369页。